目前国家的大政方针(17)

 

一、城市执法问题

   1、城市管理执法难难在哪里

    城市管理行政执法局是综合行使城区范围内城市管理相对集中行政处罚权的执法部门，具体行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、工商行政、公安交通等多项职能，承担着管理城市的主要职责。但在执法实践中，却经常受到多种因素的干扰，使执法活动时常陷入消极被动和难以作为的怪圈。执法难、难执法已成为城市管理中的一大顽症。笔者现结合执法工作中的体会，就城市管理执法究竟难在哪 ? 谈一下自己的看法，以飨读者，敬请指正。 

被管理者的多样性、复杂性，导致执法难。随着社会经济的发展，城乡一体化进程日益加快，部分企业下岗职工、农村剩余劳动力以及其他人员不断地涌入城市。由于他们中的一些人员文化水平较低，道德水准较差，法律意识淡薄，对城市管理执法存在逆反心理，往往采取“打游击”的方式与执法人员兜圈子，你来我跑，你去我来，一旦被查处，就抓、咬、哭、骂手段一起上，让执法人员左右无奈。

市民对城市管理工作不理解，导致执法难。部分市民对城市管理执法工作不理解，不配合。当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“ 同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，欺侮外地人或者无根据地指责城市管理执法部门把罚没款物拿回去私分等，给城管执法部门造成了不良的社会影响。

城市规划建设先天不足，导致执法难。由于最初的城市规划建设起点低，没有考虑城市的长远发展，没有树立经营城市的理念，造成基础设施落后；特别是由于经济能力所限，城市基础设施建设后续资金投入不够，致使现有的城市配套设施与现代化城市相比存有较大差距，引发了一系列的问题，给执法工作带来了难度。

管理权与处罚权的脱节，导致执法难。《行政许可法》实施后，把原有集管理权与处罚权于一身的部门权限分为由两个部门行使，造成了管理权与处罚权的分离，增加了城市管理执法部门执法难度。同时，部分城市管理权与处罚权尚未理顺，原来有城市相关管理权和处罚权的部门，把处罚权移交给执法局后，认为管理权也移交给了执法局，导致管理上脱节，造成了执法工作的繁重。
    执法队伍组建时间短，各项建设滞后，导致执法难。由于我市的城市管理行政执法部门都是刚组建的新单位，人员少，经费缺，办公条件差，执法设备落后，也造成了开展执法工作难。

城市管理法律法规不完善，执法手段单一，导致执法难。目前，全国还没有一部独立、完备的城市管理法律法规，现有的法律法规也只是散见于其它法律法规中，而且这些法律法规针对性、操作性不强，只有禁止性条款，却没有强制性规定或处罚种类单一，强制执法权限不足，束缚住了执法人员手脚。在执法实践中，导致一些执法人员的人身安全遭受威胁，甚至殃及家庭，给执法人员身心带来了极大创伤，造成了执法工作的被动。　
    部门联动机制没有建立健全，导致执法难。城市管理工作是一项系统化的社会工程，政策性、群众性、实践性、流动性强，涉及面广、工作量大、矛盾多、情况复杂多变，不是单*城市管理行政执法一个部门能解决的，而现有的状况凡是涉及到城市管理的工作都推给了行政执法部门，导致了执法难。
    城市管理执法队伍中部分执法人员自身素质不高，导致执法难。个别执法人员政治素质不高，做事不坚持原则，甚至帮助外界说情，造成办案难；业务素质提高较慢，对法律法规政策的学习和领悟水准参差不齐，有些人凭主观印象去执法，无法保证质量；工作方式还停留在传统的模式上，方法老套，导致了执法难。
     所有这些问题的存在，都导致了城市管理行政执法难。因此，政府要高度重视城市管理行政执法工作，各职能部门要积极参与城市管理，执法队伍自身也要加强建设，要把执法工作的重心放到为人民服务上来，以赢得广大市民的理解、支持，进而促使市民参与到城市管理中来，最终形成政府及社会各界齐抓共管的局面。只有这样，城市管理行政执法工作才能由难变易，才能不断的取得进步。 

2、破解城市执法难

（1）用和谐化解矛盾。

近日，宜兴市城管执法局夜间中队的戴春林获得了该局首个“文明执法委屈奖”，据悉，这是该局为奖励队员在执法中受到不公平待遇时，仍然“忍辱负重”文明执法而设立的一个特殊奖项。记者闻讯随即到宜兴进行采访。数日的采访中，我们听到最多的一个词是城市管理“执法难”。

　　令人心酸的“委屈奖”今年４月２７日晚，夜间中队在阳羡西路西木菜场附近查处一辆非法营运摩托车时，遭到了不明真相人员长达十多分钟的围攻。戴春林在护住车辆时，承受了辱骂、推搡与冷拳，导致多处软组织受伤。但他坚持骂不还口，打不还手，直至其他队员、城警大队值班民警和公安“１１０”的到来。

　　据宜兴城管局一位负责人介绍，这种情况并非个别。７月中旬，在查处一名非法营运“摩的”时，一名机动三轮车车主打开摩托车油箱，然后点燃打火机企图引爆车辆，幸亏两名城管队员奋不顾身扑了上去夺下打火机，才防止了恶性事件的发生。９月２６日，城管执法队员在依法对一名“摩的”驾驶员进行执法检查时，车主非但百般阻挠，还召集了十余名同伙，对正在执行公务的城管队员围攻，致使多名执法队员受伤。在当前的城市管理中，总有一些人对城管队员的正当执法不理解、不支持，对执法队员的劝说置之不理；少数别有用心的人更是故意挑起事端，甚至暴力抗法。

　　城市化中的“阵痛”为什么行政执法会遇到如此多的阻力？当我们将之放在城市化大背景下来看待时，才能感觉出这是城市迅速发展时的“阵痛”。城市化，特别是从农村城镇迅速变化而来的县级市，存在着城市管理的两大难题。一是“基础差”：城市道路交通等基础设施薄弱，摩托车维修、废品收购、钢门窗制作、洗车场以及河道货运装卸码头等行业，缺乏正常的经营条件，往往占用道路；公共停车场严重不够用，造成违章停车多；公交设施的不完善让“摩的”、“黑车”有了滋生的“土壤”。二是“人头杂”：随着城市化进程加快，大多数市民都是从农民转变而来，生活方式和习惯还是乡村带来的。特别是外来人口的激增，使市民总体的城市观念跟不上趟。

　　不少城管执法人员都说出了肺腑之言：“我们工作苦一点累一点都没关系，最怕就是群众不理解，一方面说我们不管事，另一方面又误解我们的执法。”另一方面，由于城管队伍组建时间短，队员素质参差不齐，执法经验、水平等不足也是造成“执法难”的原因之一。

　　“和谐执法”破解难题面对“城管难”，城管执法部门迎难而上，在实践中开辟解难之道，这就是“以人为本，和谐执法”。宜兴市城管执法局让广大执法队员逐步转变观念，树立起城管队伍为民服务、和谐执法新形象。

　　市民陈某长期在闹市区无证占道经营，执法中队在多次上门做工作、发放整改通知书都无效的情况下，依法拆除了占道搭建物。后来，中队了解到陈某一家生活确实很困难，就帮助陈某儿子加入了市容专管员队伍。宜城镇将８０多名执法队员“包干到户”，做到“知人、知路、知店”，并将原先把占道物品搬到执法车上的方式改为帮助店主把物品搬到店中，逐渐赢得了店主和周围群众的信任。

　　但愿一个完善的城市管理合作体系能早日建立起来，使我们的城市越来越美丽，社会越来越文明，而“委屈奖”愈发愈少。

（2）*法制建设。

目前，城市管理执法难这个带有普遍性的问题一直困扰着城市管理执法工作。城市管理是一项涉及面广、社会化程度高、综合性强的系统工程，牵扯到诸多方面，执法难度相当大。城管执法工作常常处于两难境地，往往成为社会反映的热点、领导关注的焦点和城管工作的难点。

城市管理工作执法难，是诸多因素的综合表现，大致可以表现为以下几个方面：第一,城管工作的涉及面广、难管理、易反复,往往一个问题解决了新的问题又出现了；今天违章被处罚，明天还是老样子，又要重新立案处理。由于不可避免地要触及不同利益群体，城管工作时时处于社会各种矛盾的风口浪尖上。第二,城管执法中，大多数被管理者由于是弱势群体，这些人往往把郁积在心里的怨气都发泄在被管理过程中,对其进行宣传教育不听,对其进行管理，阳奉阴违；对其进行处罚，轻则无理谩骂、威胁，重则动手、动刀攻击城管执法人员，严重影响了城管执法队员的身心健康。第三,当前我们正处于改革的攻坚阶段，各项改革逐步向纵深推进，各项利益调整逐步加快，各方面的矛盾显得非常突出。城管工作的性质、特点和现实环境决定了城管执法处于诸多矛盾的中心，城管执法人员被人们当作发泄的对象。第四,城管工作的法律依据滞后、没有有效的强制手段。城市管理的法规严重滞后，至今没有一部全国统一的城市管理法律，在管理职能、管理手段、管理依据上已不能适应现在城市管理工作的要求，无法切实有效地解决城市管理中遇到的问题。常常处于没法可依的尴尬境地,可以说，城管法规的不健全，是造成城管执法难的主要原因之一。

为解决城管执法难的问题，必须理顺城管体制，增加城管投入，强化城管执法手段，加大城管执法力度。在城管法律滞后、体制不顺、环境不好的情况下，当前亟需抓好以下几方面工作：

第一方面,建议尽快结束城市管理相对集中行政处罚权的试点工作,在全国范围内建立统一的城管执法部门,以解决城市管理中长期存在的体制不顺，职责交叉，多头执法等问题，为城管队伍依法定位，改变无执法资格、无执法依据的尴尬局面。按照国务院依法行政的要求，行使相对集中行政处罚权的执法人员必须是国家公务员。建议在实施这项工作时，彻底改变目前城管队伍的现状，用体制和机制来吸引高素质人员加入城管执法队伍，以提高城管行政执法队伍的整体素质，以法规的形式授予这支队伍的城市管理中的执法主体资格，使其能够名正言顺地履行监察职责。

第二方面,尽快建立健全一系列完善的城管法律体系。依法治国，建立社会主义法制国家，不仅要求普通老百姓遵章守纪，依法办事，更要求国家行政机关依法行政，而健全和完善法律依据是依法行政的基础，因此，国务院城市管理行政主管部门应尽快要求国务院提请全国人大常委会制订出台一部完整的《城市管理法》，对涉及城市管理诸领域的事项作出详尽的规定，明确执法主体资格，界定执法职责，明确执法机制,对涉及城管职能、影响城市市容环境卫生的违法现象作出明确而操作性较强的处罚规定，使城市管理工作走上有法可依、有法必依的轨道。

第三方面,强化舆论宣传工作,创造良好的城管执法氛围。城管部门要充分利用电视、报纸等多种媒体开展广泛的宣传。一要对上级领导和同级政府其他部门领导加强宣传，主要是宣传加强城市管理的重要性和必要性以及城管执法工作的环境、手段等，引起各级领导对城管和执法工作的重视，及时协调和解决城管执法工作中的难点问题；二要对行政管理相对人的宣传力度，主要是宣传城管的法律、法规，使他们明白什么能做，什么不能做，使之自觉遵守城管法规；三要对广大人民进行群众宣传，主要是宣传倡导文明卫生之举，批评愚昧落后行为。增强公德意识和环境卫生意识，使城管工作取得群众的理解和支持，主动参与城市管理工作，努力营造“人民城市人民管，管好城市为人民”的社会氛围。

第四方面,提高城市管理行政执法人员的综合素质和依法行政的水平。首先，要加强理论知识的学习，重点学习马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，学习 “三个代表”的重要论述和“依法治国”、“以德治国”的思想，树立正确的世界观、人生观和价值观，牢记全心全意为人民服务的宗旨，增强工作使命感、责任感，并用扎实的理论知识指导实际工作；其次，要加强文化知识特别是法律法规知识的学习，增强法律意识，做到知法、懂法，严格执法，提高执法工作的有效性；第三，要加强对执法人员的监督和管理，做到思想好、纪律严、作风硬、形象佳,强化内部监督，树立良好形象。

目前,我国正处在经济转轨，社会转型的重要历史时期，社会全面发展的新时期,并且已经加入世界贸易组织，融入国际经济循环，当前在构建社会主义和谐社会过程中，在全面建设小康社会的进程中,城管执法必须加快自身的改革步伐，勇于开拓创新，积极进取,建立一套与之相适应的城市管理体制和执法体系, 以适应日新月异的时代步伐,创建城管执法工作的美好明天。

（3）标本兼治。

闹市街头，小贩们一边警觉四顾一边照应着买卖，忽然间停下了手中的交易，卷起货物推车便跑。然后，我们就会看到，不远处出现了执法的城管人员。慌乱中，几只苹果、几把牙刷掉落在路边……
　　这一幕，是城市生活的常见场景。主角是违章小贩和城管队员。这两者之间构成的矛盾，成为今天城市管理的一个老大难。

　　两种生存的博弈：任何管理与被管理者之间都会构成矛盾，但当这对矛盾涉及到生存，就会变得格外尖锐起来。而城管执法对象中不少正是孤寡残疾、下岗职工或进城务工的农民，他们大多从事着最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求。有一次，记者问躲在深巷里的小贩：“干嘛在这里？这儿东西不好卖吧？”“刚才有人检查，不知这会儿走了没有。”“为什么要查？”“坏呗！”一个“坏”字，所有的对立情绪尽在其中。
　　可城管们也牢骚满腹：“投诉电话天天打来嫌乱，喊着要我们管，我们的工作压力很大啊。”“可你知道这些小商小贩有多难管？我们好说歹说，软了硬了都不顶用，他们一副见了仇人的样子，没办法！”
　　面对这样的执法困境，指责这些小商小贩素质不高是肤浅的，因为这就是他们赖以生存的途径；责怪城管人员“面目可憎”也是片面的，因为这是职责所在。否则，他们也将面对下岗。

两条破解的路径：对于这两种生存的对立，一些人持这样的看法，用市政府法制部门一位工作人员的话说就是：“过多地强调城管执法对象多为弱势群体，不利于建立一种法制和理性的公众意识。”一个硬梆梆的理由是：任何生存都不能以违法为前提。城管执法对象违规在先是最基本的事实，不能因为生存出现了问题就去违法。
　　城管执法对象给城市管理带来的混乱是显而易见的，甚至还侵害了正当经营者的利益。尽管如此，城管执法毕竟牵扯到许多人的生存问题，因此，应设身处地为他们想一想，有关领导和专家们也看到了这一点。
　　徐州师范大学阎志强教授的说法很有代表性：这实际要解决“堵”与“疏”的问题，应当把制约权力和维护其合法利益融为一体。小商小贩们也不想成天提心吊胆，东躲西藏，你要求退路进室，总得有室可进；你纠正车辆乱停乱放，总要规划场地，有停的地方；你取缔游商浮贩，总得给他们一个谋生的处所。这就不单单是一个城管可以解决的问题了。城市里有多少这样的人，有多少经营需求，给予什么样的优惠政策，政府应心中有数，系统解决。提高执法主体和执法对象的法制观念，让大多数愿意合法经营的人有一个谋生的场所，这是缓解矛盾的两条路径。

　　　　　　　　

二、公共服务问题

主要思想是：打造服务型政府，提供充足、优质的公共服务。

公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。政府提供的公共服务，大致上有以下的范围：

一是为社会、公众提供良好的生存和发展环境。如平安、稳定的社会环境；友好型的生态环境；和谐的社会环境；清新的自然环境和园林式的绿色城市；公共安全的预防、应急体系；等等。强化政府公共服务职能，是有效化解社会矛盾的基础和前提。政府要维护市场公平竞争和效率，同时要防止权力“寻租”性腐败。

二是发展充足的、高质量的社会公共事业。如大力发展教育事业，满足民众受教育的需要；大力发展医疗卫生事业，解决民众看病难、看病贵的问题；大力发展文化事业，满足民众日益增长的文化需求，保障民众享受公园、广场、文化体育活动等公共文化资源；建立和完善社会保障体系，解决民众就业、养老等困难。

三是加大投入、完善公共基础设施。如道路、交通车辆；学校；医院；公共厕所；小区物业；电视、网络等大众文体娱乐设施；特别是农村的公共基础设施。

四是建立民众参与管理与监督的体系。如举报制度；证人制度；听证会制度；等等。

五是设立政府公共事务服务中心。如服务大厅；人才市场；咨询机构；法律援助；办证大厅；公共事务电话以及处理中心；等等。

六是政府组织垄断企业生产并成本提供的公共服务商品。如交通、航空；通讯；金融保险；电力；水；煤气；等等。

七是公共信息服务。如设置公共信息发布平台；提供民众权威的信息服务；在媒体上开设部分民众免费发布信息的空间；等等。

目前，我们正在打造一个服务型的政府，存在的问题非常多，也是各地申论考试的一个重点出题范围。例如：

我国政府在公共卫生和医疗、尤其是农村公共卫生和医疗中的欠帐太多。经过20多年经济的持续增长，在国家财力大幅度增加的情况下，为什么公共卫生和医疗的欠帐还如此严重？为什么农村公共卫生和医疗的现状还远不如改革开放以前？从有关数据看出，我国经济增长的成果没能主要投资于公共卫生和医疗、社会保障、教育等社会事业发展方面。虽然投资的总量有所增加，但投资比例并未有多大改变，甚至还有所减少。形成这一问题的主要原因在于，政府仍是一个经济建设型政府，远没有完成向公共服务型政府的转变。

建设公共服务型政府，必须着力解决一个主要矛盾。中国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。

处理好垄断企业公共商品价格与民众承受能力的关系，保证服务行业维护消费者利益，提供给所有的民众以公平、平等的服务。

基本的观点是：在市场经济条件下，政府的主要任务是提供公共产品，维持市场秩序，承担改革成本。调整社会经济秩序宏观调控，用有形的手纠正市场失灵；全面承担改革成本，不要把改革的成本转嫁给市民、农民、市场和企业。政府一要通过公平的政策和制度安排，保护他们的合法权益；二要调整支出结构，集中财力解决群众迫切需要解决的医疗救助、义务教育和救灾等问题，尽快解决弱势群体的社会保障问题；三要建立利益的均衡机制、利益表达对话机制；四要通过税收调节收入分配中的不合理现象。五要扩大公民依法参与社会治理的空间，引导各利益主体以理性、合法的形式表达利益诉求，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。

还要坚持依法行政的理念。首先，确立政府只能做法律（法规）规定的事情的理念，也就是说法律（法规）不规定的事情政府是不能做的.政府的行为不能有随意性，依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前，应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件，防止个别部门以“法”扩权或越权谋取集团利益。其次，明确政府的公共职能，解决转型中的政府“越位”、“缺位”、“错位”问题，大力减少直接干预微观经济主体的行为，强化公共产品供给和服务，完善社会保障的基础平台，建立健全对贫困地区和贫困人口的转移支付制度；三是完善政府行为的监督机制，政府的公共权力的行使要透明，形成政务公开的制度性框架，发挥审计、监察部门、媒体和人民群众的监督作用。

 

三、权力垄断与部门利益

1、中国社会转型期反腐败呈现新特点：反腐败的重点从反权力腐败转到了反商业贿赂

商业贿赂实质上收买的是“权力”。商业贿赂的“重灾区”，个个都是权力垄断部门和经济决策部门。治理商业贿赂，根本要治“权”，要把重点放在查处公务人员利用行政权力收受贿赂的行为上。对于社会诚信而言，商业贿赂收买的已不仅仅是个体的道德操守，甚至收买了一个个行业、领域、部门的商业道德和政治道德，商业贿赂已经成为社会正义与公平的大敌。
    对权力滥用和商业贿赂犯罪的控制与治理，是一个全球性的研究课题和实践难题。特别是在发展中国家，权力腐败与公务、商事领域中的“权钱交易”、职务犯罪，更是社会公众普遍关心的焦点问题。
    自1989年开始，中国立案查处的职务违纪、犯罪的案件数量逐年递增。这反映出处于社会转型时期的中国，公职人员职务违纪、违法甚至犯罪行为的严重程度及其实际控制状况。官员腐败甚至呈现出“前腐后继”的态势，通过司法惩治职务违法犯罪行为的正向功能尚未充分、有效地发挥出来，我们在权力的分散配置和制约机制上还存在着一些漏洞和缺陷。
    从现实情况看，在当前，中国商业贿赂案件又出现了高发态势，并与传统的国家工作人员职务犯罪形成交织状况，犯罪领域在重点行业突现的同时，开始呈现普遍化的发展态势。贿赂手段的多样化和行为方式的连续性、隐蔽性及关联性，都表明治理此类违法犯罪活动的形势更为严峻。
    商业贿赂，这是一种以获得商业交易机会为目的，在交易之外以回扣、促销费、宣传费、劳务费、报销各种费用、提供境内外旅游等名义，直接或间接给付或收受现金、实物和其它利益的不正当竞争行为。
    商业贿赂实质上收买的是“权力”。商业贿赂的“重灾区”，个个都是权力垄断部门和经济决策部门。可以说，哪里涉及商业审批，哪里就有商业受贿的“机会”；哪里有购销权，哪里就有商业受贿的可能。治理商业贿赂，根本要治“权”，要把重点放在查处公务人员利用行政权力收受贿赂的行为上，解决好“权力寻租”问题。
    治理商业贿赂遭遇“界定难”和“治理难”，与法律、制度不完善有关，更与商业贿赂无处不在的“收买”有关。商业贿赂“收买”了法律在公民心中的威严，“收买”了企业依法经营、公平竞争的规则，使越来越多的企业无心*产品质量、价格、服务胜出，而是致力发展“关系网经济”。信仰“关系”胜过信仰“规则”，对于正在建设的法治社会来说，无疑是一剂强力“腐蚀剂”。
    纵观那些商业贿赂的“重灾区”，之所以会出现权力寻租和商业贿赂行为，一个主要原因就是这些领域往往既是权力垄断部门，也是制度设计部门。于是，在防范权力寻租和商业贿赂以及进行权力约束和监管制度设计时，由于部门利益作祟，这些制度的弹性空间就比较大，或者是制度设计虽然完善，但执行力度的弹性却比较强。
    据透露，今年国家发改委将集中开展治理商业贿赂专项工作，重点排查和防治权力部门、权力岗位领导干部滥用职权、以权谋私、权钱交易等腐败行为。国家发改委将以重大事项决策和执行、人财物管理为重点，加强对领导干部特别是对重要岗位、关键环节和人员的行政监督，特别是内部制约监督。重点加强对重大决策、重要人事任免、重大项目投资和大额资金安排等权力的制约监督，着力形成预防腐败的长效机制。

2、必须打掉公共领域里的权力市场

中国的改革大体上可分两块，市场领域和公共领域。前者是属于由市场竞争主导的经济领域，主要按照市场规则来调节，后者则是由垄断主导的公共领域，其往往不适合竞争或市场失灵，主要按照公共规则来运行。两种不同的领域，奉行的基本规则是完全不同，也不能相互替代的。在市场领域，主要依*竞争规则来约束和激励，达到经济福利最大化的目标，而在公共领域，则主要依*公众监督下形成的一套规则来约束和激励，达到社会福利最大化的目标。更一般地说，在市场调节有效的领域，竞争足以有效约束各种损害社会福利的行为，而在市场调节失灵的公共领域，没有民主监督则无法约束权力滥用对社会的危害。这样两种机制是一个完整和完善社会缺一不可的两条腿，缺少任何一条都会导致社会福利的损失。

中国的改革主要诉诸市场化，首先从经济领域的企业开始，然后逐步推开。总体的大改革政策框架是由政府制定的，带有强烈的自上而下的特点，因而也具有强烈的路径依赖特点。具体的改革实施是以各地政府执政者或各个职能部门为主体，来选择如何改革，来决定改革的时机、力度和范围。这种路径依赖还有一个重要特点，就是在原有的利益格局基础上，在大的政策框架下，来渐进和自发地选择改革，并不是按照一个完整的或系统的市场规范的要求去设计和规划改革，而是更多的带有局部的、自发的、自身利益取向去推进改革。这样的改革路径，在不同的领域则产生了不同的效果。

在一般竞争性领域，随着市场的放开，即使是带有自发性的自身利益取向的改革，由于受到市场竞争的事先和事后的约束，改革的路径主要依赖于市场，能够在大体合理的框架内推进。市场机制本身就是天然地自发生长而形成的产物，不需要政府的过多干预，通过其自身的选择和淘汰机制，就能够把最优秀的企业和人才筛选出来。因此，在转轨过程中，只要在基本合理的利益约束条件下，依*市场机制形成的利益集团能够代表社会未来发展的积极力量，因而是一种代表合理行为的力量。在这个意义上，经济学家呼吁推动形成并发展的利益集团，正是中国过去尚未出现，而现在正在形成、并在促成市场竞争和创造社会价值方面具有积极意义的、代表先进生产力的发展力量。在这里，经济学家代言的并不是某些个人，而是作为一个整体的、推动社会经济发展的积极力量。这是一个发展的潮流，大江东去，泥沙俱下，然而，忽视主流经济学家代表的大潮流，而非要说他们只是代表了那些泥沙，这真是一种很奇怪的逻辑。

另一方面，在非竞争领域或在市场失灵的公共领域，这种渐进自发改革往往会形成这样的格局，即各地政府，大到中央的条条，各省市的块块，小到各地区的乡镇村，学校、医院和街道等等单位，都各自为政，在原有的自己行政权力的管辖范围内，进行各取所需的“市场化改革”。这种所谓的市场化改革，实质上是“对我有利的我就改，对我不利的则不改”，是一种部门利益甚至是个人利益导向的改革逻辑。这样的改革路径主要依赖于政府，在政府利益主导下形成的改革结果，无疑会造成某种扭曲的市场格局，形成大大小小的势力范围。在这个范围内，依*权力可以成为资源垄断者，因而也能够利用垄断资源进行寻租和市场交易，权力垄断部门便顺理成章地成为既得利益者。

由于公共权力部门不是那种可以自由进入的竞争领域，因此，用经济学的术语来说，它实质上是一种具有垄断性的资源部门。如果这种部门直接参与市场交易，那么其控制资源的价值越大越多，该部门权力的含金量也越高。这也是我们通常在现实生活中看到的，不同政府职能部门的“油水”是不同的。在一些地方买官卖官的链条中，花费的买官费用是与控制不同资源的部门或职位的高低密切相关的。这表明，在特定范围内，作为一种公共管理的无形资源也具有了不同的交易价格。这种不同官位或不同部门的职能也能以价格表现出来的现象，表明了政府部门直接卷入、参与市场交易，并能够从中获益的路径，表明了中国的权钱交易行为可能向普遍化和制度化演变的危险趋势。

于是，在选择“各取所需为我所用”的改革路径的基础上，那些不利于现有权力部门利益的改革往往得不到推行，结果在需要加强竞争和市场化的许多领域的改制任务还远远未能完成。然而，与此同时，市场化改革则被自发地、过度地扩充到了广泛的公共领域，因为在这些部门的市场化交易或所谓的“改革”往往更有利可图。尽管这些都是打着改革的旗号，然而实质上，权力部门在既无市场约束，又缺乏公众监督下的情况下，很容易利用其垄断权力进行交易来获取利益，这种对公共权力的滥用损害了社会公共福利。

3、呼唤反垄断法，将权力垄断纳入其中

“《反垄断法》迟迟不能出台，说到底是人为的原因。”中国社会科学院法学所教授、中国经济法研究会副会长王晓晔接受采访时说。王晓晔告诉记者，影响《反垄断法》出台的首先是认识上的阻力。有些人包括很多政府官员都认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，而中国当前经济力量过度集中的问题基本不存在，中国企业的规模还普遍偏小，与世界级大企业相比就更小，因此中国当前应当鼓励企业集中，组建大企业集团，而不是要反垄断。 “这种观点是错误的。”王晓晔认为，任何国家的《反垄断法》，其目的只是维护本国市场的竞争，使本国企业感受到市场竞争的压力，保证本国消费者有选择商品的权利；《反垄断法》决不是反对所有的企业合并，更不是反对规模经济，它反对的只是一家企业或极少数企业共同垄断市场，以避免企业失去创新的动力，消费者失去选择商品的权利。

北京大学经济法研究所所长、博士生导师盛杰民教授也表示，《反垄断法》并不反对企业变“大”，而是反对“大”企业滥用优势限制竞争。他告诉《财经》，《反垄断法》是一种“低位立法”。即这部法律本身并不反对企业的市场支配地位，只有当企业滥用市场支配地位，限制了竞争，《反垄断法》才会予以干涉。“不过，思想认识的问题还只是表面上的，关键是《反垄断法》的出台将会触及方方面面的利益。这才是它出台最大的阻力。”盛杰民教授告诉《财经》。事实上，中国的反垄断立法或多或少一直受到来自某些行业以及政府部门的抵制。一些垄断性行业如电信、电力、邮政、民航、铁路等部门出于自身既得利益，即便不公开反对，也会以本行业的特殊情况为由要求从《反垄断法》中得到豁免；同时，一旦《反垄断法》颁布和实施，中国现行的一些部门立法如行政法规、部门规章势必需要进行相应的修订，这将影响到某些政府部门的执法权限，进而影响到其既得利益，特别是那些拥有行政垄断特权者的利益。“反垄断，说到底，反对的是滥用权力。”盛杰民说。

 

附录：《反垄断法》第五章

第二十六条 行政机关和公共组织不得滥用行政权力，以任何方式限定或者变相限定单位和个人只能经营、购买、使用制定的经营者提供的商品。

第二十七条  行政机关和公共组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间自由流通和充分竞争：

（一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；（二）对外地商品采取与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；（三）采取专门针对外地商品的审批、许可等手段，限制外地商品进入本地市场；（四）采取设置关卡或者其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出。

第二十八条  行政机关和公共组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。

第二十九条  行政机关和公共组织不得滥用行政权力，以采取同本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

第三十条 行政机关和公共组织不得滥用行政权力，强制本地经营者从事本法规定的垄断行为。

第三十一条 行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

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