目前国家的大政方针(15)

十、依法行政

依法行政，与依法治国不同。依法治国的主体是人民，人民通过权力机关制定法律，表达意志，治理国家。依法行政则是对行政机关提出的要求。主要解决的是以下关系：

第一，政府与人民的关系。其一，政府的权力来源于人民，来源于人民通过人民代表大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关。其二，行政机关工作人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，做官当老爷。其三，政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿。

第二，权与法的关系。处理好权与法的关系，乃是依法行政能否成功的关键之一。权就是行政权，行政机关必须依法行使。“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。行政权的行使，必须有法律授权，并有法定依据。一切违法行为都必须追究法律责任。

第三，行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由人大产生，应互相支持，互相监督。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。

温家宝在讲话中指出，要以贯彻实施行政许可法为契机，加快政府职能转变，推进管理创新。着力抓好四个方面工作。一是全面履行政府职能。继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。二是坚决实行政企分开。进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。要加快推进行政审批制度改革，大幅度减少行政审批事项。特别要深化投资体制改革，按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，确立企业在投资活动中的主体地位。三是坚持科学民主决策。要把科学民主决策作为政府工作的一项基本制度长期坚持下去。要建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，提高决策的透明度和公众参与度。四是推进政府管理方式创新。推行政务公开，有计划、分步骤地推进电子政务建设，利用现代信息技术改进政府的组织和管理，及时把政府决策、服务程序、办事方法向社会公布，为人民群众提供公开、透明、高效的公共服务。与人民群众利益相关的公用事业单位要实行办事公开制度。

　　温家宝强调，依法行政是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求。要通过贯彻实施行政许可法，把各级政府的依法行政水平大大提高一步，建设法治政府。各级政府要严格按照法定的权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要坚持依法办事，学会并善于依法处理经济社会事务。行政权力应当依据法律，行政行为应当遵守法律，行政机关违法同样应当承担责任。要加强政府立法工作，提高立法质量。要改革行政执法体制，规范行政执法行为，实行行政执法责任制和过错追究制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。要完善行政监督制度，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。行政执法人员的素质和工作水平直接影响行政执法效果，关乎群众利益，关乎政府形象。要加强行政执法队伍建设，不断提高执法能力和水平。

　　温家宝要求，各地区、各部门要按照国务院的要求，抓紧做好行政许可法实施前的准备工作。抓好行政许可法的学习、宣传和培训工作，抓好行政许可项目、规定和实施机关的清理和规范工作，抓好配套制度建设，以保证行政许可法按时顺利实施。

温家宝强调，贯彻实施行政许可法，是要进一步加强和改进、而不是削弱和淡化行政管理。政府该管的事情，必须真正管好，不能出现“管理真空”；政府不该管的事情，要下决心交给市场、企业和社会中介组织。这样，才能全面正确地贯彻实施行政许可法，才能真正加强和改进政府的工作。

依法行政的核心是规范和约束行政权力，规范的是行政权力而不是老百姓，明确的是行政机关的责任而不是权力。推进依法行政、建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治“权”，既防止行政权的缺失，保障政府有效实施行政管理；又防止行政权的滥用，保护人民群众的合法权益。 

大力推进依法行政，是促进经济发展和社会进步的必然要求 。多年来在经济快速发展的同时，也积累了一些矛盾和问题。正确处理和解决这些矛盾与问题，促进安徽经济社会的全面发展、协调和可持续发展，离不开良好的制度安排；都需要一套反映客观规律、为多数人认同并得到严格执行的法律制度作保障；要求政府规范运作，依法办事，降低行政成本，提高行政效率。因此，按照《全面推进依法行政实施纲要》和行政许可法的要求，大力推进依法行政，促进政府管理创新，提高依法行政的能力，是促进经济发展和社会进步的必然要求。

从源头上确保“红头文件”本身不违法。“法律至上”、按规矩办事、依法律办事、“权力受约束”等法制观念逐步成为各级行政机关的共识。“平时学法、遇事问法、办事用法”渐成习惯。各部门以“红头文件”自行设定权力、侵害群众合法权益的现象大为减少。各级政府处理矛盾和问题时，注意运用法律手段加以解决，大大提高依法行政能力。 

但是，目前一些政府工作人员包括领导干部依法行政的水平还不高，不学法、不用法的现象依然存在；有法不依、违法不究的问题还没有完全解决；对行政权的监督机制还不够健全，有令不行、有禁不止的问题还比较突出。应该从４个方面入手，切实推进依法行政：

——切实树立依法行政观念。各级行政机关工作人员特别是领导干部要彻底抛弃传统的“官本位”观念，树立“民本位”的观念。既严格依法办事，又积极履行职责，做到不越权、不滥用、不失职。 
    ——进一步提高依法行政的能力。各级政府和部门的主要领导人要带头学法、守法、用法，提高依法决策、依法行政的能力，善于用法律手段管理经济社会事务，促进经济发展和社会进步。 
    ——切实加快政府职能转变。严格实施行政许可法，减少和规范行政许可。加快政府管理方式的创新，强化间接管理和事后监督。 
    ——加强政府法制建设。进一步加强和改善行政执法工作。高度重视人民群众的监督，自觉接受权力机关、政协及舆论监督，加强政府内部层级监督。

目前，市场经济体制改革目标的确定及其实践，触发了现代政府管理模式和行政观念上的一场深刻革命。市场经济条件下，行政权力怎样发挥管理和协调国家事务和公共事务的功能，这需要从发展的高度对依法行政价值重新审视并作出理性的选择。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
    首先，在市场经济大势中把握依法行政的内涵。经过多年的市场取向改革，党的十四大确定了发展社会主义市场经济的构想和目标，十六届三中全会作出了完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。市场经济正不断地深入推进，成为我国奔小康的必由之路。处在这样一个新的历史时期，原来至高无上的行政权力正面临强烈的挑战与冲击。这种冲击加剧了行政观念中的冲突与变革。
　　在我国走向现代化的进程中，商品经济的发展阶段不仅是不可超越的，而且古老的中华民族能否在二十一世纪激烈竞争的世界舞台上重新振兴，关键取决于我国社会主义市场经济能否发展和完善起来。二十多年的改革实践证明，社会主义市场经济的发展和完善，必须依赖完备的法律和对法律的忠实执行，必须大力推进依法行政的法治进程。依法行政从其实质上看。就是要使行政权力的行使进入法治状态。行政法治的最本质要求就是职权法定。所谓职权法定，即行政机关行使的权力必须来自法律的明确授权。经法律授权的权力，行政机关必须有所作为地行使，并在法定的职权范围内、最大限度地维护国家和公众的利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益。凡对法定的职权不履行，或者越权履行，或者滥用权力，都必须承担法律责任。法治原则的另一层意义：人民的权利是无限的。只要法律没有禁止的，人民都可为之。这是人民自由和人身安全的基础。发展市场经济，市场主体从事经济活动必须享有充分的自由。有了这一原则，人们才敢放心大胆去做一切法律没有禁止的事，才能充分调动人的创造力和积极性，整个国家才会在人的创造中不断获得活力和进步。
　　推进依法行政，我们必须坚持把维护实现人民群众的根本利益作为基本价值取向，情为民所系、权为民所用，把依法促进生产力的发展，维护人民群众的根本利益贯穿于各项行政工作之中。依法行政应当体现国家意志与人民意志的一致性、体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性，始终将人民利益放在第一位，妥善处理政府与市场、权力与责任、公共利益与公民合法权益、效率与公平、强制与引导的关系，使人民根本利益和市场经济发展和谐地溶为一体。
　　其次，促进经济社会与人协调发展是依法行政的目标。市场经济历来就是善恶并存、利弊兼备的双刃剑。在发展市场经济中，人们对利益的渴望和追逐方式不一样，对市场经济采取的态度不一样。经济社会与人矛盾交织，市场经济的发展过程错踪复杂。如何解决经济社会与人的协调发展？很显然，市场经济本质上内在地需要法律来调整、规范，同时也需要行政机关积极有为地依法行政，消除矛盾，化解唯利是图、权钱交易、坑蒙拐骗等消极因素，防止和遏制两极分化。因此，选择依法行政价值目标，应当以促进经济社会与人协调发展为出发点和归宿。
　　第一，有利于保护公民的合法权益。市场经济的发展，在一定的意义上唤起了公众的权利意识、主体意识和公民意识，独立人格、自由、尊严和利益的价值观已被社会普遍承认。市场经济中的平等意识和契约自由开始影响到社会生活的各个方面，社会的利益呈现出多元化的格局。面对利益多元化的格局，行政机关必须超脱部门的自身利益，还权于民，让利于民，进一步彰显自身的公共性，搭建自由竞争的平台，使市场主体在市场交易中实现各自的利益。行政权力的行使必须与国家行政管理、公共事务管理的根本目的相一致。向人民负责，受人民监督，设置有效的制度框架，创造人与经济社会和谐发展的环境。
　　在依法行政正确的价值导向下，行政机关应当积极、公正行使权力，简化办事手续，提高行政效率；建立统一、明确的行政程序制度，建立行政纠错机制和执法责任制，积极预防、制止和制裁行政违法，对行政违法造成的侵犯和损害进行及时补救，使公民的合法权益得到充分的保障和真实的实现。
　　第二，有利于控制行政权。行政机关代表国家行使行政权，依法进行行政活动，在其职权范围内，一切公民、法人和其他组织都必须受其约束，不得抗拒或妨碍其行使职权，否则将受到法律的制裁。行政权这种强制力和控制力是保障公民自由和社会发展的需要。但是，行政权行使不当，其动机违背法定目的时，就有可能违背社会公共利益，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，阻碍行政管理目标的顺利实施。在现阶段，行政权力行使的标准、条件、范围、幅度和程序等还缺乏严格的法律规定，容易造成行政权力滥用，比如以言代法、以权压法、部门利益超出法律界限等现象，已成为阻碍我国经济发展的一块绊脚石，对行政权力有效控制已经成为推进市场经济体制改革的强烈要求。
　　控制行政权力应当从三方面入手。一是建立完备的法律，用制度管人、管权，以权制权，将行政权的使用置于法律环境和社会监督之下。二是强化公务员的道德自律，构筑反腐的道德防线。三是严格依法办事，严格 遵守法定程序、保障行政自由裁量权的公正行使。随着市场经济向纵深发展，依法行政，规范政府的权力，已成为政府实施社会公共管理职能的迫切要求。要建立法律控制行政权、人大监督行政权、司法审查行政权的权力制约体制，在权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管，转化行政权的无所不能。
　　第三，有利于维护市场经济秩序。一个健全的、运转机制灵活的、充满生机和活力的市场，需要完备的法律和对法律的严格遵守，对市场规则的正确理解、普遍遵从和自觉维护。市场经济是一个自由竞争的经济，只有法律手段才有可能为市场经济提供既有严格规则又有自由活力的现实道路。基于这一点，行政机关在实现自身价值转换后，应当发挥公共管理的职能，依照法律规定和经济规律，对市场经济的运行实行宏观调控，纠正发展中的问题，维护公共利益和法律秩序。要对商品生产者、经营者的行为用法律的形式加以规范，为生产要素自由有序的流动创造良好环境。通过引导和规范，构建人的行动或行为模式，实现市场经济的良好秩序，使市场经济获得健康有序的持续发展。
　　再次，市场经济条件下努力实现依法行政。依法行政的过程就是行政机关依法管理和协调国家事务和公共事务的过程，行政机关的价值目标、社会职能就是通过活动过程的循环往复而实现的。依法行政价值目标可以遵循以下途径走到现实中来。
　　（一）提高公共政策能力。政策能力是我国政府行政改革价值取向，国家公务员提高依法行政水平的首要着力点。毛泽东同志曾经说过：“政策和策略是党的生命。”市场经济错综复杂，市场主体多元化，经济元素多样化、复杂化，发展市场经济迫切需要完备的法律和政策引导、校正。所以，我们坚持依法行政的价值导向，应当具备良好的法律素质和把握政策、运用政策的能力。针对层出不穷的新情况、新问题，要有预见性，制定政策，要有前瞻性、可控性、可持续发展性，在最大限度上减少政策导向上的失真、失灵和失控。在日趋复杂的政策环境中有效地提高公共政策的品质和政策执行能力，优化决策，优化行政行为，理性地确定社会普遍遵循的规则，维护社会公正和秩序。
　　（二）提高公共行政管理能力。市场经济是由法律创制并按法律规则运作的经济。它以市场为轴心，按照经济规律，逐渐由低级向高级推进。现阶段，我国的生产力发展水平和市场经济不成熟，在深化市场经济体制改革的过程中，需要强化行政机关的社会管理职能、提高经济运行速度和质量。在这个转换过程中，政府必须退出对经济的直接管理。还权于民，建立与市场经济发展相适应的宏观调控的管理原则、管理程序、管理方式、管理技术等，创造良好的竞争环境。当前，要克服政府在公共行政管理方面滞后、失效、无效以及缺位、虚位的问题，必须按照十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》提出的“五个统筹”的要求，调整思路、放管结合。加强政策导向，加强宏观调控。应当将行政程序公开，让公民参与到行政管理过程中来，以取得更广泛层面的信赖，更好地实现政府职能。
　　（三）提高社会服务能力。现代政府是服务型政府。坚持服务原则，就是要密切联系群众，倾听群众的意见和呼声，接受群众监督，切实做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，努力为人民服务。随着市场经济发展，人民的权力主体地位和公民的权利主体地位已基本确立。市场主体对政府主管部门的依赖减少了，生产、经营者自身的权、责、利同他们的生产状况已经密切联系，基本上形成了谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险这样一个自主发展型的经济格局。他们希望政府更少地干预、更多的服务。因此，行政机关要从传统的命令、服从向引导、服务转变，行政权的使用更深层次的含义就是服务。要从“以政府为中心”转到“以市场为中心”，大力推进行政审批制度改革，把制订规划、掌握政策、发布信息、组织协调、提供服务和检查监督作为宏观调控的主要内容，从而推动市场经济的健康发展。

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