时政热点:全国人大常委会应成为香港政改的主导力量

十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于香港特别行政区行政长官普选问题的决定。决定的核心内容是肯定了香港特区将在2017年进行行政长官的普选，并且为普选确立了基本的规则框架，即行政长官的候选人只能由提名委员会提出。全国人大常委会的决定是落实基本法和2007年全国人大常委会有关解释的重要文件，不仅会对过去一段时间内香港社会围绕行政长官普选产生的各种争议起到定纷止争的作用，而且将指引着下一阶段香港特区制定具体的普选办法。

但是，对于全国人大常委会通过的这一决定，香港也存在一些不同的认识，如有人认为，全国人大常委会的决定是中央干涉香港特区自治范围内的事项，违背了“一国两制”的政治承诺；也有人认为，这一决定彻底堵塞了“公民提名”，不利香港民主政治的发展。这些观点是对全国人大常委会决定的误解。

首先需要明确的是，决定香港特区政治体制的权力属于中央，全国人大常委会完全有权就香港的政改做出决定。

世界各国因其体制的差异而在中央与地方政府权力划分上存在不同，但无论哪种体制下，地方政府一般无权决定自己采用何种政治体制，中央政府一般均会通过宪法和法律确立地方政府的基本框架。如美国宪法规定联邦要保证各州的共和政体。

香港是我国的一个特别行政区，是隶属于中央政府的一个地方单位，其与内地普通地方的区别在于它享有高度自治权，但其高度自治权来源于中央的授权，其内容以基本法规定为限。香港特区行政长官产生方式属于特区政治体制的内容，行政长官选举方式的改革是特区政治体制的改革。无论是根据一般的法理还是基本法，特区的高度自治权并不包括决定其自身采用何处政治体制的权力。也就是说，采用何种政治体制的决定权在于中央，而不在于特区政府。

并且，行政长官原有的产生方式是由基本法规定的，而基本法的制定权和修改权都属于中央。行政长官选举方式的改革在一定程度上是对基本法的修改，所以其权力同样属于中央。基本法第45条规定，特区行政长官由当地选举或协商产生，报中央人民政府任命；基本法附件一规定了行政长官产生的具体方式，并指出了改变的具体程序。这些都强调了主导香港政制改革的权力属于中央。

在中央各国家机关中，全国人大常委会是全国人大的常设机关，是全国人大闭会期间行使最高国家权力的机关。全国人大常委会的地位是由宪法所规定的，宪法作为全国的最高法，在香港特区同样具有效力，因而，全国人大常委会在国家权力体系中的定位同样适用于香港。在基本法中，全国人大常委会代表中央行使诸多权力，如解释基本法、决定适用于特区的全国性法律的增减等。基本法中赋予全国人大常委会各项权力的根据也在于宪法。在全国人大常委会的各项权力中，决定权是一项重要且经常性行使的权力。根据宪法，全国人大常委会的决定权是指对在全国或某一领域有重大影响的事项决策的权力，如决定条约的批准、决定特赦等。香港特区实行与内地不一致的政治体制，这一政治如何发展、完善，其决定权由全国人大常委会行使是完全符合全国人大常委会我国宪政体制地位的。所以，全国人大常委会对香港政制发展具有的决定权不仅有充足明确的宪法和基本法的依据，也是全国人大常委会在香港政制发展上的责任。

全国人大常委会决定的另一个核心内容是明确提名委员会将会成为行政长官正式候选人的唯一提出主体，明确地拒绝了之前香港一些少数人所提出的“公民提名”等不合理的要求。这是完全符合基本法第45条规定的。

那些主张“公民提名”观点的一个重要根据是，基本法并未明确禁止“公民提名”，根据“法无禁止即自由”的原则，“公民提名”的候选人可以与提名委员会提名的候选人一起作为正式的候选人。但这是对“法无禁止即自由”原则的误解。“法无禁止即自由”是对公民权利而言的，但在涉及公共权力运作时，应遵循的是“法无授权即禁止”的原则。法律没有明确授权的主体是没有权利提名的。这也符合法理当中“明示其一即排斥其他”的原则，即既然基本法明确地规定提名委员会提名，也就意味着排斥其他主体提名的权利，这也符合立法原意。从立法技术而言，当立法者只意图将提名权利授予提名委员会时，在条文时上只需作出肯定性的规定即可，而无须将那些其无意授予提名权利的主体一一排除在外。试想，如果法律没有禁止“公民提名”所以“公民提名”即合法的主张能够成立的话，则任何个人、组织、社会团体、政党都可以主张提名候选人，因为法律也没有禁止这些主体提名候选人。显然，这是不符合基本法的。

那么，提名委员会应如何提名呢？曾有观点认为，行政长官选举既然是循序渐进，则2017年行政长官选举的门槛就不应高于2012年行政长官选举中的1/8，否则将是明显倒退。这种观点实际是将提名委员会与过去的行政长官选举委员会混同，是对提名委员会性质的严重误解。

2012之前的历次香港特区行政长官选举采用的是间接选举，即由一个选举委员会选举产生。选举委员会是一个拥有最后决定权的机构，即在若干位正式候选人之间按民主原则投票产生行政长官，而行政长官的正式候选人来自于1/8以上的选举委员会成员提名。但是，2017年行政长官的产生方式将有根本性的变革，即从由1200人组成的选举委员会选举产生转变成由提名委员会提名进而由全港约500万选民一人一票选举产生。在这种制度下，提名委员会只扮演提名的角色，相当于过去的1/8以上选举委员会成员。但二者之间仍有一定的差异：即过去制度下1/8以上的选举委员会成员提名是选举委员会委员个人之间的联名；但提名委员会是以一个机构的名义进行提名，而不是以提名委员会所有成员个人联名的形式。

注意到2012年的选举委员会和2017年的提名委员会在性质上的差异就自然可以推导出两点结论：第一，由提名委员会提名正式候选人并由全港有选举权的500万选民投票产生行政长官，是香港行政长官选举乃至香港民主政治的巨大进步，因为由谁担任行政长官将取决于香港全体选民的意愿（当然最后还有中央人民政府的批准），而不是之前的1200位选举委员会成员的意愿。第二，既然提名委员会是以机构而不是以机构成员个人联名的方式提名，一个只有1/8以上选举提名委员会成员提名的人选很难说其代表了提名委员会这一机构的意愿。如何证明一个候选人是得到提名委员会的同意呢？提名委员会只能按民主方式实行少数服从多数的原则进行投票，决定正式的候选人。

（作者系中国政法大学教授、宪法研究所所长）

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