财权和事权，哪个更重要？

　　来源：中国网　　　　　　　　　　　　2013-12-24

　　要推进财政改革，让财权与事权的关系得到理顺，首先要解决的一个问题，就是政府行为的规范问题，亦即中央政府与地方政府都必须按照规范的行为确定各自的财权与事权，理顺财权与事权的关系。

　　作者：谭浩俊

　　十八届三中全会决定，将深化财税体制改革作为一个独立的问题提出来，可见财税体制改革的重要而紧迫。

　　而从“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求来看，也对财权与事权的关系作出了进一步的明确与界定，且财权已不是一般意义上的财权，而是必须与支出责任挂钩、能够充分体现公共服务职能的财权。

　　问题在于，这样的界定，能否让财权与事权的关系真正规范和协调起来呢？财权与事权之间，到底哪个在前、哪个在后、哪个更加重要呢？

　　按理，这一关系并不是鸡和蛋的关系，既不难理解，也不难理顺。因为，只要将事权确定下来，并按照轻重缓急排一排队、分一分主次，财权如何界定与分配也就十分简单、十分容易了。就象一个家庭一样，买房、子女结婚、衣食、看病等，财权如何分配，都会安排得井井有条、井然有序的。

　　可是，恰恰是这个每个家庭都能做好、每个人也都懂得的道理，到了财政分配方面，却一直没有找到一个很好的办法，甚至分配秩序越来越差、分配格局越来越不合理，财权与事权的关系也越来越混乱。一个十分重要的原因，就是缺少“规范”二字，财权界定不规范，事权界定也不规范，最终导致财权与事权的关系变成了鸡和蛋的关系，到底谁更重要，财政部门说不清，政府也说不清。于是，从中央到地方、从政府到部门、从部门到个人，都出现了争财权、推事权，重财权、轻事权的现象。自然，财政资金的使用效率也就难以提高了，财权与事权的关系也就越来越混乱了。

　　事实也是如此，从过去几十年来预算管理体制的实际情况来看，一直坚守的是收支平衡原则，特别对地方财政，更是从法律了明确了不能编制赤字预算的要求。而且，在相当一段时间内，都提出了以收定支的要求。也就是说，财权与事权的关系是财权决定事权、财权高于事权，到底做什么事、做多大事，必须由财力的多少说了算。

　　在经济发展水平不高、财力严重不足、财权与事权严重不匹配的情况下，按照这样的原因办事，或许是有道理的，也是符合经济社会发展实际的。但是，随着经济发展水平的不断提高、财力的不断增多，财权与事权已经基本匹配了，如果继续按照这样的方式办事，自然就会带来许多新的矛盾和问题。近年来，为什么地方债务猛增，很大程度上就是财权与事权关系出现混乱的结果。其中，中央与地方在财权与事权关系上的不协调、不匹配、不合理，是最主要的原因之一。

　　当然，如果政府行为比较规范，政府在界定财权与事权关系时能够按照规范的要求进行，或许问题会少得多。问题是，无论是中央还是地方，在如何规范行为的问题上，都没有能够做到，都存在很大的问题。中央政府利用行政权力，在高度集中财权的同时，又大量下放事权，使中央与地方在财权与事权上严重失衡。而从地方政府来看，由于中央政府在财权与事权关系上的过于强势与不规范，迫使地方政府不得不用更加不规范的行为，盲目确定事权，盲目扩大事权，并利用“土地财政”和扩大政府债务的方式，使财权的界定和分配也出现了严重的不规范现象。不仅“土地财政”被过度利用，政府债务也无序扩大，形成财权与事权的双重恶性膨胀、双重无序运行。

　　也正是因为中央和地方都存在比较严重的行为不规范问题，不仅导致财权与事权关系的极度混乱，也使得预算行为变成了权力工具，《预算法》则成为了一种摆设。这样的结果，自然就没有规范可言，也没有秩序可讲了。

　　所以，财政改革到底应当怎样改，财权与事权的关系到底应当如何界定，财权与事权到底哪个更重要、更关键，就成为财政改革最重要、最紧迫的一项工作。

　　显然，要推进财政改革，让财权与事权的关系得到理顺，首先要解决的一个问题，就是政府行为的规范问题，亦即中央政府与地方政府都必须按照规范的行为确定各自的财权与事权，理顺财权与事权的关系。中央可以适当多一些财力的支配权，但不能损害地方的利益。地方可以多争取一些财力，但也必须依据实际需要，而不是盲目扩大财力支配权。

　　在此基础上，各自都按照轻重缓急排出自己需要解决的矛盾和问题、处理的各种社会事务。其中，满足公共需要、提供公共服务是最重要、最紧迫的内容。必须在满足这一条件下，才能考虑其他方面的需要，而不是将公共职能置于一边，去考虑其他方面的事务。在这方面，三中全会决定表述得是非常明确的。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

　　如果事权界定好了，财权分配也就相对简单和容易了。因为，财力的分配完全可以按照事权的轻重缓急予以安排，并制定出科学合理的分配计划。

　　接下来要做的，就是规范预算行为，包括预算编制、预算审查、预算批准、预算执行、预算监督等，都要严格、规范、有序。一旦预算确定，谁也无法随意理性预算，且预算安排的资金必须确保专款专用，任何人、任何单位都不得随意更改。否则，追究法律责任。

　　至于税收制度怎么改，税制怎么确定，也可以按照财权与事权分配的情况以及经济社会发展的需要，作出合理的调整与完善。其中，能否给地方税收方面的立法权和开征权，也是值得研究和关注的问题。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_20_89320.html

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