解决地方债务问题必须从源头规范

　　来源：中国网　　　　　　　　　　　　2013-12-17

　　在地方政府债务管理的问题上，既不能屈从于现实的压力，一味地扩大财政赤字；同时又不能奉行财政集权主义。而应该由人大代表依照监督法规定的程序，监督地方政府加强财政预算管理。

　　作者：乔新生

　　乔新生 中南财经政法大学廉政研究院院长

　　中共中央一年一度的经济工作会议把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，提出“要加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序，明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。”

　　在地方债务管理的问题上，存在着两个争议性的问题。第一个是地方政府能否发行债券，实行赤字财政？第二个是如何减轻地方政府债务负担，从源头上防范地方性债务风险？

　　我国预算法明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。可是，在预算法修改草案中，将这项规定修改为“国务院确定的地方政府举债的债务限额，经全国人大代表大会批准，省级政府依照国务院下达的限额举债的债务，作为赤字列入本级政府预算调整方案”。考虑到地方政府债务规模越来越大，各种隐性债务负担越来越沉重，全国人大常委会在审议预算法草案的时候，删除了有关地方政府可以编列财政赤字的规定，恢复了预算法原来的内容。并且明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　这项规定实际上是针对地方政府大举借债，从而导致地方财政入不敷出的现状而制定的。虽然中央政府委托国家审计署对地方性债务进行全面的审计，但是，从审计的结果来看，地方政府债务仍然是糊涂帐。国家审计署认为，地方政府债务的规模大约在10万亿元，而民间估计地方政府的债务包括直接债务和间接债务总规模超过20万亿元人民币。地方政府债务已经成为中国政府债务的沉重负担。由于地方政府债务绝大多数是国有商业银行的债务，因此，一旦地方政府资不抵债，无法偿还到期的债务，那么，国有商业银行将会面临极大的危机，甚至有可能会出现连锁反应，引发全国性的金融危机。

　　正因为如此，中央经济工作会议把解决地方性债务作为一项重要内容，试图将地方政府性债务纳入到预算管理之中，减轻地方债务负担，降低金融危机发生的风险。笔者认为，将地方债务纳入预算管理，预示着中国的地方预算制度将会发生重大变化，允许地方政府发行债券将会成为一个不可避免的事情。换句话说，全国人大常委会审议的预算法很可能会再次调整，地方政府发行债券的规则将会纳入到法律规范之中，我国预算法将会允许地方政府在法定的程序引导下适当发行地方政府债券。

　　事实上，中央政府已经多次为地方政府发行债券，以解决地方政府在基础设施建设中面临的巨大资金缺口。中央政府为地方政府发行债券实际上是以中央政府的信誉为担保，这样的债券风险实际上已经转嫁中央政府的头上。中央政府为地方政府发行债券与地方政府直接发行债券的不同之处就在于，地方政府直接发行债券将会导致地方政府的债务风险扩大，将会导致地方政府的财政赤字增加，将会导致地方政府存在破产的可能性。

　　部分学者认为，允许地方政府发行债券有利于各级地方政府根据本地生产力发展的实际需要，编制自己的财政预算，通过编列适当的财政赤字加快地方经济的发展。但是，也有一些学者认为，现在一些地方政府官员好大喜功，如果法律允许地方政府发行债券，那么，有可能会出现巨额的地方政府财政赤字，到那个时候，地方政府将会背上沉重的债务包袱，不断增加的财务费用将会使地方不堪重负。地方政府发行债券的潘多拉盒子一旦打开，那么，地方政府财政危机就会愈来愈严重。到那个时候，即使中央政府转移财政支付，也未必能够解决各个地方此起彼伏的债务危机。所以，绝对不能允许地方政府发行债券，更不能允许地方政府奉行赤字财政政策。

　　笔者的观点是，地方政府发行债券、实行赤字财政是一个必然的趋势。这一方面是因为各地的生产力发展水平差异很大，一些地方为了加快经济发展的步伐，不得不实行赤字财政政策，加快基础设施的建设。另一方面，中央政府代为发行地方债券，实际上是把所有的风险都集中在中央政府，这种权利义务的不对称，很可能导致中央政府的责任不断加大。只有允许地方政府发行适当的债券，编列财政赤字，才能使地方政府在发展的过程中具有闪转腾挪的空间。在财政赤字这个问题上不能奉行保守主义，而应当允许各个地方根据本地的实际情况实行自己的财政政策。

　　当然，中国的财政政策与其他国家的财政政策迥然不同。西方国家的财政政策是建立在财政联邦主义基础之上的，各个联邦主体在财政政策方面具有绝对的决策权。换句话说，在联邦制国家各个州的财政预算不需要经过联邦政府批准，各个州的议会可以根据本地的实际情况制定财政政策，因此，财政赤字问题根本不是一个值得讨论的问题。各州的议会有权根据本地的实际情况制定财政计划，编制财政预算。

　　而中国实行的是财政中央集权主义，中央政府在财政预算的编制过程中发挥着至关重要的作用。每年中央政府提请全国人大审议的财政预算报告包括地方财政预算报告，全国人大在审议财政预算报告的过程中，实际上是从全国的财政预算角度考虑问题，而不是从中央政府财政预算的角度考虑问题。正因为如此，各地政府编制的财政预算必须与中央政府的财政预算相契合，必须上下对接，统筹兼顾。我国现行的财政预算管理体制决定了，地方政府在编制财政预算的时候，既要考虑到本地的实际需要，同时又要考虑到中央政府的财政预算整体情况，确保全国的财政预算体制大体统一。

　　而要做到这一点，中央政府不能对地方政府的财政预算置之不理。同样道理，地方政府对于中央政府的财政预算必须通盘考虑。正因为如此，中央政府才会发行特殊债券，为地方政府筹措资金。这种中央政府为地方政府分忧解难的做法，深刻地反映出我国财政体制的内在逻辑。正是因为中央政府与地方政府这种亲密的财政关系，才使得地方政府敢于大兴土木，大举借债，从而导致地方债务风险急剧增加。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_93_88893.html

　　来源：中国网　　　　　　　　　　　　2013-12-17

　　在地方政府债务管理的问题上，既不能屈从于现实的压力，一味地扩大财政赤字；同时又不能奉行财政集权主义。而应该由人大代表依照监督法规定的程序，监督地方政府加强财政预算管理。

　　作者：乔新生

　　通常情况下，地方政府不会通过请求中央政府发行债券的方式解决地方债务问题，最常见的做法是，地方政府设置相关企业，并且由相关企业从国有商业银行贷款，以商业贷款的方式扩大自己的债务规模。一些地方政府鼓励国有企业从事关联担保，通过相互担保从国有商业银行获得大笔资金。这种由地方国有企业出面从国有商业银行筹集资金的做法，现在已经成为全国各地政府扩大债务规模的常用手段。

　　这种做法的可怕之处就在于，它掩盖了地方政府的财政预算赤字，但是，却增加了地方政府的债务风险。一些地方政府通过关联交易或者相互担保的方式，从国有商业银行或者其他金融机构获取大量建设资金，地方政府以土地抵押或者国有企业担保的方式不断扩大自己的债务规模，从而使地方政府债务风险越来越不具有可控制性。部分学者指出，中央经济工作会议之所以没有对房地产宏观调控作出更加具体和明确的指示，关键原因就在于房地产已经成为地方政府大举借债，扩大地方债务规模的重要途径。如果中央政府对房地产市场痛下杀手，那么，地方政府债务规模还会迅速扩大，部分地方的财政预算体系将会轰然倒塌。

　　一方面地方政府发展需要适当的财政赤字，可是，另一方面地方债务又处于不可控制的局面。如何化解我国地方财政赤字危机呢？此次中央经济工作会议提出“要加强源头规范”，实际上是找到了解决问题的钥匙。所谓源头控制，首先就是要解决地方政府债务膨胀的问题。因为只有减少地方政府的债务，才能降低地方政府债务风险。

　　那么，如何从源头规范呢？笔者认为，必须在我国财政领域坚决贯彻落实民主决策的原则，必须强化地方人大对地方政府的财政预算监管力度，让地方人大代表充分发挥自己的主观能动性，对于地方政府提出的各项财政预算进行严格审查。必要的时候可以举行专门的听证会，邀请人大代表和市民就政府财政预算中存在的问题，当面向政府官员提出质询，让政府官员充分意识到，在财政预算问题上人大代表说了算，而不是政府说了算。

　　对于重大基础设施建设项目，地方人大可以进行专项审计，也可以举行专项的听证会和辩论会，让政府官员解释基础设施建设项目实施的必要性和可行性，让政府官员针对预算方案中的重大问题编写具体的说明书，因为只有这样，才能防止地方债务进一步扩大，也只有这样才能真正落实主权在民的原则。

　　总而言之，在地方政府债务管理的问题上，既不能屈从于现实的压力，一味地扩大财政赤字；同时又不能奉行财政集权主义，一切由中央政府说了算。而应该集思广益，群策群力，由人大代表依照我国各级人大常委会监督法规定的程序，及时全面地监督地方政府加强财政预算管理。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_93_88893_2.html

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