底特律破产对中国城镇化的启示

　　底特律破产对中国城镇化的启示

　　张鑫

　　从国内外发展历史看，城镇化带来的机遇和挑战是并存的。坚持以人为核心，实施新型城镇化战略，注重多样性发展方向，才能防范城镇化过程中带来的各种风险，实现经济社会持续健康发展

　　一向以“世界汽车工业之都”著称的底特律在申请破产保护五个月后，于当地时间12月3日终于获得美国联邦法院批准，成为美国历史上规模最大的破产城市。这对正处在城镇化快速发展阶段的我国来说，具有很大的警示意义。

　　美国拥有成熟的城市破产制度

　　在美国，城镇宣布破产保护是司空见惯的现象。这与美国独特的城镇自治制度设计和破产制度密切相关。首先，美国是联邦制国家，地方政府在财政上是相对独立的，拥有许多自主权，包括独立的发债权，可以不经过联邦政府和州政府的批准或同意发行市政债券进行债务融资，用于城市建设和公共服务，包括教育、交通、住房、公共设施和社会福利等各方面，但不得用于弥补预算赤字。其次，美国法律规定，当城镇资不抵债，政府与债权人因谈判破裂无法平衡预算缺口时，可以申请破产保护；除自然灾害原因外，联邦政府不得对州和地方政府实施资金救援。再次，政府破产不同于企业破产，只是财政的破产，而不是政府职能的破产；申请破产不是实行债务清算，而是让陷入债务危机的城镇进行债务重组，如加税、裁减政府公务员、压缩公共支出、延长还债期限等。同时，地方政府的债权人主要是机构投资者，债务违约和重组不会对老百姓造成很大的影响。底特律就是因为欠下高达180多亿美元的庞大债务而申请破产保护。这样可以暂时放缓还债期限，以得到喘气的机会，把精力集中在解决城市建设问题上。

　　我国的城镇制度不同于美国，也没有城镇破产的相关法律，但仍然存在城镇可持续发展风险。比如地方政府财政预算虽具有独立性，但缺乏硬性约束，没有破产之忧和破产风险。尤其是在允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道后，容易产生为追求政绩过度或盲目举债的行为，并因此引发财政危机和系统性金融风险。

　　不可忽视产业的多元化发展

　　底特律由盛及衰虽然是多方面原因造成的，但最致命的一点是没有对过于单一的产业结构进行调整与转型，违背了城市多样性发展的要求。

　　底特律市于1815年正式设立。20世纪初至50年代，底特律依靠汽车工业迅速发展成为美国第四大城市和世界制造中心。巅峰时汽车业在底特律经济构成中占比高达87%，吸纳了90%的劳动人口，提供了80%财政收入。此后底特律一直以发展汽车和机床附件生产、内燃机制造、钢铁锻造等传统制造业为主，基本没有发展IT、生物、金融等新兴产业。单一的产业结构难以经受外部的冲击。在遭受1970年代的石油危机、1980年代美国经济的萎靡不振、2008年的金融危机，以及其他国家低成本、高效率汽车制造业冲击后，底特律的汽车和其他制造业一蹶不振，导致城市税收大幅减少，经济陷入危机之中。

　　以加工制造业为主的产业结构难以聚集多样化的人口，形成多样化的文化。而人口素质普遍较低的人口结构，不仅影响了企业的创新与发展，由此推动的服务业也以中低档社会服务为主，制约了金融等现代服务业的发展。加上汽车产业的萎缩，失业率的增加，房地产市场的崩溃，底特律的人口开始急剧下降，白人纷纷外迁。1960年底特律有160多万人，其中白人占70%，到2010年白人只占10%，人口总数下降到71万。大量企业、工厂、精英人士离开。

　　我国一些城市长期依赖资源的开采或单一的产业结构，忽视产业的多元化发展和技术创新。有的已产生了非常严重的后果，有的存在巨大的可持续发展风险。这些同样值得深刻反思。

　　坚持以人为核心的城镇化战略

　　从国内外发展历史看，城镇化带来的机遇和挑战是并存的。坚持以人为核心，实施新型城镇化战略，注重多样性发展方向，才能防范城镇化过程中带来的各种风险，实现经济社会持续健康发展。

　　第一，在经济发展方面，我国要吸取底特律政府缺乏对城市发展的长远规划，从而导致产业结构调整滞后的教训，在充分发挥市场作用的基础上，坚持多元产业结构发展方向，对主导产业的发展做出合理的规划，扶持关联产业的发展，发挥多元产业结构带来的综合效应，以提高产业结构的弹性和城市抵御非系统性风险的能力。

　　第二，坚持以人为核心，实施人口城镇化战略。来自不同地区和背景、有着不同兴趣爱好和专长的人才集聚于城市，有利于互相学习，在碰撞中产生新思想、新理论、新方法，促进知识和技术的交流，充分发挥知识溢出与共享效应，形成良好的创新生态，从而为城市可持续发展不断提供新的动力。为此要加快户籍制度改革，降低城镇化门槛，推进农业转移人口市民化，通过人口的自由流动，促进城市人口多元化和文化的多样化，实现城市人口和劳动力结构与多元产业结构的平衡。

　　第三，实施城市群发展战略，协调大中小城市发展。一般来说，大城市多样性效应显著，适合于服务业、非标准化制造业和研发活动的展开。中等城市适合于成熟产业而非新兴产业的专业化。小城市适合于专业化产业，制造产品并接受和重新安置多样化城市游离出来的产业。完善城镇化持续健康发展机制，要求推动大中小城市的协调发展及产业和城镇的融合发展，在充分发挥大中城市的辐射带动作用的同时，发挥政府在地区间转移财政支付的作用，加大对小城镇基础设施和公共服务的投资，提高其公共服务职能，以增强小城市尤其是建制镇对人口和产业的吸引力。

　　（作者为同济大学经济与管理学院副教授）

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