2013-11-26 10:38:32 公务员考试网 http://www.huatu.com/ 文章来源:华图教育
财税改革,特别是中央与地方财税关系改革下一步怎么走,三中全会“决定”中已描画得相当清晰。可是因为其中用语过于专业,局外人总有雾里看花之感,甚至对一些方向既明的事项,仍有人在争论不休,显然是没充分读懂“决定”所致。这里结合文本和有关官员近日的密集表态,做一个解读,借与大家商榷。
笔者认为,“决定”中“建立事权和支出责任相适应的制度”是一个颇值得玩味的表述。此前的各种改革呼声中,“事权与财权相适应”是常见的表述。也就是说,“财权”的表述被“支出责任”一词取代。
对此,财政部副部长王保安表示:“‘支出责任’只关乎钱的多少。”隐含的意思就是,地方要是缺钱中央可以拨给你,但前提是中央还得把着钱袋子。
这就与“决定”中的另一处表述“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”对应上了。长久以来,地方部门和一些学者对1994年分税制改革后形成的中央-地方财力格局颇有微词:中央的本级支出只占全部支出的15%,却集中了每年大概48%的财力;地方的支出占全部85%,在一次分配中却只拿到52%左右。尽管中央通过大量的转移支付部分解决了收入和支出的鸿沟,但地方,特别是县级以下财政,总还是喊着“没奶喝”。
这一状况直接导致两个不良后果:第一,公共预算财政只是“吃饭财政”,地方要发展,只能打土地的主意,靠大量土地转让金谋发展,造成所谓的“土地财政”,同时用土地做抵押高额举债,地方债增长有失控风险;第二,大量的转移支付都是专项转移支付,随意性较大,地方要想多得,就得“跑部钱进”,“会哭的孩子有奶喝”。
因此,许多专家学者在三中全会前呼呼调整中央-地方财力格局,增强地方的“财权”,以使地方的“事权”与其“财权”相一致,但如今中央看似没有采纳这一改革思路。
中央的改革思路是什么呢?简而言之,先划清事权,再确定支出责任。
正如财政部长楼继伟指出,当前存在的主要问题,一是中央把一些事权过多地委托给了地方,而地方的事权,中央承担也不少,权责不明确。改革首先就要划清事权。对此,“决定”把事权分成三类:
1、中央事权:国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等;包括一些跨流域的重大工程的建设与维护。
2、中央和地方共同事权:部分社会保障、跨区域重大项目建设维护;王保安还提到一些属于地方事权但外部性较强的,如人才培养这类地方投入较多但学生离开本地后效益外溢的,可能作为中央和地方的共同事权。
3、地方事权:区域性公共服务。
对于转移支付,方向是更强调“规则”、“透明性”、“可预见性”。也就是说,现存的200多项专项转移支付要大力清理整顿,力遏“跑部钱进”现象,同时加大一般性转移支付,解决公共服务均等化问题。
减少中央委托地方事务,加强中央事权和支出责任,并不代表地方可以指望许多事权都会上移,因为毕竟只是说“适度加强”。最近税务总局原副局长许善达即公开表示,中央支出责任上收一点,从15%扩大到20%即可,“地方政府对中央必须有依赖,我们不能退到1994年以前,但是依赖程度不宜过高”。
那么再往前分析一步,既然要保持现有中央和地方财力格局总体稳定,则“重构地方税体系”至少目前还不是改革的优先事项。此前诸多学者以“重构地方税体系”为出发点,要求全面推开个人房产税开征,把消费税由中央税变为地方税,做实归地方的资源税环境税。考虑到消费税、资源税、环境税目前并非大税,个人房产税被寄予了地方主体税种的厚望。从前面分析的改革的方向看,这一期望并非很现实,短期看房产税还并非中央改革的优先事项。
(郑阳鹏,财经记者,海外网特约评论员)
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