国有企业将进入分类分层改革与监管新时期

　　党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并提出一系列国有企业在分类分层改革与监管方面的新论述，这意味着国有企业或将进入分类分层改革与监管的新时期。

　　改革开放以来，国企改革与发展已经取得了巨大的成就，但是，近几年国企改革与发展的环境日趋复杂。社会上对国企的地位、作用和贡献也出现了争议。这些年国有企业被广为诟病的一些问题及所引发的广泛讨论、争议，均与近年来国有资本管理体制改革进展相对缓慢等问题有关。

　　《决定》提出，要准确界定不同国有企业功能，这是在最高层面首次提出要准确界定不同国有企业功能。按功能对国企分类，是国企改革的基础问题，牵涉到国企改革的性质、标准、途径和社会资源分配以及效益目标。你是哪一类国企就应该用哪一类办法，如果还是混在一起吃大锅饭，就容易造成混乱，以致于引发社会的误解。因此，界定不同国有企业功能对于下一步国有资本管理体制改革，厘清监管部门、市场以及企业主体的关系，监管好国企具有重要意义。同时，对于下一步组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司也有决定性作用。

　　至于怎么去分类分层改革与监管，笔者认为需要从三方面入手。

　　按功能定位，将国有企业分为公益性、特定功能性和盈利性企业三类。《决定》提出“准确界定不同国有企业功能”。必须给国有企业具体明确的使命定位，对国有企业进行具体分类，不同类型的企业应该承担国有经济的不同的功能定位。具体可以分为三大类：公益性企业是指提供重要的公共产品和服务的行业的企业，包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。这类国有企业不以盈利为目的，主要承担公益目标。特定功能性企业，具有自然垄断特征，主要是指处于涉及国家经济安全的行业，支柱产业和高新技术产业的企业。包括军工、石油及天然气和高新技术产业等，这类企业既有公益性特征，又追求盈利。一般盈利性企业。这类企业处于竞争性行业，在央企中有70多家，与一般商业企业一样其生存和发展完全取决于市场竞争。

　　分层定位，将国有资本分为国资委、国有投资经营公司、企业三个层次。《决定》明确地提出政府以资产管理为主，这意味着国资委作为国家出资人管资产，经营则由若干投资经营公司管。央企可以分成几大板块，有能源、机械制造、文化产业、金融产业等，由大的投资经营公司管企业，象中石油、铁道、电力这样大的国有企业可以改组为国有资本投资运营公司，原有企业将会被分拆。在操作上，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，避免在国资委与中央企业之间再筹建一个资本运营公司。在中央政府层面，组建大国资委负责全国国有资本的监管，履行国家所有权的政策执行职能；中层成立若干国有资本管理公司或投资基金承担国有资本经营职能，由它们作为所对应企业中的国有资本持股者，在金融市场上实施专业化管理和交易。政府不管企业的经营，而是管干部，管政策，管发展环境。新的投资经营公司，如一把刀切西瓜，一切两瓣，政企分离，政资分离，使得所有权与经营权分开。授权也是一种放权，这样会使市场更充分地发挥作用，政府能够更加有效地发挥作用。显然，国有资本授权经营体制的改革，是下一步的热点问题。

　　准确界定央企的功能使命，对现有国企进行分类分层改革和监管。现在国资委管理113家央企，要逐一明确其存在对国家的意义、必要性和法律基础，从而具体界定每家央企的使命。对于公益性企业，可以采用国有独资公司的形式，其收入和支出都要有严格的预算管理，对管理层考核的核心要求是能否很好地实现公共政策性目标。对于特定功能性企业，可以采用国有控股的公司制的形式，也可以成为国有上市公司，对管理层的考核要以经济目标为主，满足国有资产保值增值的要求，同时也要对其提出社会效益的要求。对于一般盈利性企业，可以采用相对控股的公司制形式，国资管理部门的监管形式主要依靠对派出董事的管理，其收益主要是股权收益。从国有经济战略性重组目标要求看，国有企业应该主要体现为公益性企业和特定功能性企业，要不断将国有资本集中在这两类企业。按照《决定》要求：“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革”。 针对个别央企业务较杂的局面，可以通过合并下属公司同类型业务的形式，推进中央企业兼并重组，然后在此基础上对国企进行分类。而一般盈利性企业，应淡化所有制概念，原则上不新设这类央企，国有资本应择机逐步退出；对于滞留不退的国有资本，应提高国有资本经营收益上缴比例至合理水平。从短期看，没有必要“一刀切”，强行要求退出。可以考虑在一些地方国有企业或者在一些央企进行试点，积累经验，然后在全国推广。

　　最后要说的是，国企领导人管理制度，也是要从“集中统一管理”向“分层分类管理”转变。按照现行管理制度,国有企业领导人既享受党政干部待遇，又拿职业经理人的高薪酬待遇。这种不合理现象，应该结束了。

　　（作者为中国企业研究院首席研究员、中国企业改革与发展研究会副会长、中国企业报总编辑）

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