基于国家治理的财政改革新思维

　　十八届三中全会关于全面深化改革的决定标志着我国改革进入一个全新的历史时期，具有改革里程碑意义。这次提出的改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力的现代化。把全面深化改革的总目标聚焦到“国家治理”上，反映出着眼于整体性、系统性的改革新思维。

　　与此相适应，财政改革也有了新认识、新思路和新举措，充分体现出全面深化改革的新思维和改革的新力度。

　　一，对财政的职能作用有了新认识。把财政定位为“国家治理的基础”，这是在新的历史条件下对财政的一种新认识。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。在现行学科门类中，财政学属于经济学的应用学科，对财政的理解长期以来仅局限于经济学，一提到财政，就认为只是一个经济问题；一提到财政政策就认为仅是经济政策。这种局限性，使财政过度工具化，财政被视为政府政策工具箱里的类似扳手、钳子之类的工具，凭着施政者的喜好，随取随用，随用随取，缺乏稳定性和权威性。这种过度工具化的产生，在理论源头上与凯恩斯主义是联系在一起。在缺乏财政法治传统的我国，过度工具化尤为突出。不言而喻，作为国家治理的基础，财政过度工具化，意味着国家治理潜藏着公共风险。欧盟主权债务危机的发生就已经是一个证明。

　　顺着“财政是国家治理的基础”这个内在逻辑，财政的职能作用就不只是反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。在改革的决定中，明确提出财政既要优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说，财政要把效率与公平有机地融合在一起，使二者有机结合。对一个国家来说，效率与公平的关系得到了正确处理，公平的发展与发展的公平同时具备，也就为国家的长治久安提供了保障。这无疑构成财政的另一种功能：政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中，民众满意了，社会和谐了，就表明这个财税体制是科学的，国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”，比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范这样的深层内涵，这也是财政作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。

　　不难看出，对财政职能作用的这种新认识，为财政改革新思路做了扎实的理论铺垫。

　　二．财政改革有了新思路。对财政有一个新的定位，财政“怎么改”就心中有数了。作为国家治理的基础，财政的健康与稳定就变得极其重要，就像房屋的地基，若出现变形、松动，房屋就有垮塌的危险。而要保持财政的健康与稳定，法治是前提。因此，在这次改革的决定中，“法”字当头，在“明确事权、改革税制、稳定税负、提高效率”的前面，凸显“完善立法”。这也意味着法治理念、法治思维要贯穿于整个财政改革过程之中以及财政改革的各个方面和各个环节。这方面是有教训的，如房产税改革试点，就曾经饱受合法性的质疑。故而在改革的决定中十分明确地提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”。有了法治的基础，建立民主、科学的现代财政制度才有可能。在法治基础上，事权明确、预算透明、制度高效，这些也都是现代财政制度的基本特征。对这些基本特征加以明确，实际上也就是明确了构建现代财政制度的基本思路。

　　不仅如此，在决定中强调要“发挥中央与地方两个积极性”。这看似老生常谈，实际上蕴含新意。通过财政改革，建立现代财政制度，光靠中央一个积极性不行，还需要发挥地方的积极性、主动性和创造性。在这里，值得深入思考的是，为什么没有提要发挥五级政府的“五个”积极性，而只说“两个”积极性呢？从国家治理的角度来观察，这个老生常谈的背后隐含着国家治理架构的设置，即从纵向来看，国家治理实行两级架构：一级是国家（中央）层面的，另一级是地方层面的。省以下都属于“地方治理”，在性质上，与国家（中央）治理是不同的。这意味着当前推行的分权改革在整体架构上是实行两级分权，而不是等量齐观的五级政府之间的分权。两级分权架构实际上已经日益清晰，除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外，司法制度、监管制度也开始趋向两级架构，并体现在新一轮改革的思路之中。这为财政体制改革提供了预设前提。

　　按照两级分权思路，财政改革应在两个层面展开：国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方财政关系，后者的一个核心问题是地方内部省市县乡之间的财政关系。两级治理，表明国家财政体制是统一的，中央与地方财政关系的处理遵循统一规则，在当前依然要坚持和完善分税制，中央的税基全国统一；而地方治理、地方财政体制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性，让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一，活而不乱的条件。

　　三．提出了财政改革新举措，也就是改革的内容，即“改什么”。

　　这主要是围绕“三个制度”来展开：

　　第一，改进预算管理制度。其中内容相当丰富，而且不少是突破性的改革，除了提出预算要全面规范公开透明之外，在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等等方面都提出了改革新举措。例如，在预算审核方面，将审核重点从平衡状态、赤字规模转向支出与政策，以解决“顺周期”的问题。重点放在收支差额上，将导致政府的顺周期行为，在经济热的时候，财政收入增长快，倾向于少收，或扩大开支；而在经济冷的时候，财政收入增长慢，怕不平衡和扩大赤字，反而尽力多收或减少开支。这样一来，政府财政行为不但不能熨平经济波动，反而是不由自主地强化了经济波动。再如教育、农业等重点支出与财政收支增幅或与国民生产总值挂钩，破坏了预算的整体性，割裂了预算的完整性，并使重点支出单纯在“钱”字上做文章，容易忽略相关体制机制的改革，而且全国各地机械执行这种挂钩办法，导致重点支出在有的地方钱多花不了，而有的地方钱不够，造成资金使用上的浪费。

　　第二，完善税收制度。对重要税种，如增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税、环境税都释放出了十分明确的改革信号。这其中每一个税种的改革都涉及面广泛，牵涉到国家、企业和个人利益，具有很强的辐射力。营改增要让营业税全面退出，用增值税取而代之，其减税效应显著，静态计算总计应有几千亿元的规模。消费税扩大范围，有利于发挥其调节生产、消费的功能，也有助于调节分配差距。个人所得税扩大综合征收范围，缩小分项征收范围，有利于税收公平原则的落实。房产税扩大到个人住宅，既可增加地方收入来源，也能在一定程度上调节住房消费，有利于节约土地和住房资源，同时对分配、房地产市场的健康发展也有积极作用。扩大资源税范围，实行从价计征，发挥资源税的规制作用，规范资源开发使用主体行为，对保护抑制生态环境具有积极作用。排污收费改为环境税，可通过税收的权威性来强化对排污行为的约束，促进国家环境治理能力提升。

　　税制改革着眼于系统性，注重各个税种之间的功能协调和整体配合，税收法治优先，兼顾当前现实条件，构建现代税收制度，这是新一轮税制改革的基本思路。

　　第三，建立事权和支出责任相适应的制度。提“支出责任”，强化了“事”与“钱”的结合，也可以说，支出责任是财力与事权之间不可或缺的桥梁，任何财力，只有指向具体的事权履行，才会转化为一级政府的支出责任，即花钱办事的责任。因此，事权和支出责任相适应，更有利于中央与地方以及地方内部实现财力与事权相匹配。这里的“事权”概念侧重于事权履行，或执行权。每一项完整事权包含四个基本要素：决策权、执行权、支出责任和监督权。由于我国事权划分是按照事权的要素来划分的，在国家层面，即在中央地方之间形成了“中央决策、地方执行”的整体格局，这与我国单一制的国家结构形式是相适应的。在地方层面，也形成了“上级决策，下面执行”的事权划分格局。与这种事权划分格局相适应，明晰中央与地方的支出责任就变得极其重要。事权履行重心过度地下移，容易引发国家治理风险，适度上移事权履行，并相应上移支出责任是必要的。因此，在改革的决定中，提出了中央事权、中央地方共同事权和地方事权的划分，就进一步明晰事权履行和相应支出责任指出了明确的改革路径。

　　（作者系财政部财政科学研究所副所长）

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