国民待遇的延伸与挑战

　　投资准入前国民待遇和负面清单是美国在对外缔结双边投资时开创并坚持使用的对外资开放模式，由于引入北美自由贸易协定（NAFTA），影响力大为提高，之后成为许多国家和地区签订的自由贸易协定（区域合作协定）的投资规则参照的标准范本。在此之前，世界各国对外资大都实行准入控制，国民待遇普遍只给予准入后的外资企业。NAFTA首次将给予外资的国民待遇延伸到投资建立和发生前阶段，其实质是给予外资准入权。

　　负面清单和正面清单都是对准入权限制的形式，但两者相比，负面清单对准入权的限制要小得多，它意味着清单之外的部门都将对外资开放。

　　中国迄今已经签署了130多个双边投资协定和若干自由贸易协定，但从未对外签署过包含准入前国民待遇的投资协定或自由贸易协定。因为现阶段中国法律赋予国家有关部门对外资准入实行控制，具体控制形式是制定外商投资产业指导目录，把外资进入的产业明确划分为鼓励、限制、禁止等几类。这种控制实行动态管理，可根据形势的变化调整限制的产业种类和范围及程度。随着中国经济与世界经济的融合，这种模式的局限性日益显现。

　　从世界来看，准入前国民待遇和负面清单是目前世界上开放程度最高的投资准入模式，已被越来越多的国家所接受。它不但出现在美、加、日、澳等发达国家的投资协定中，也被许多外向型发展中国家（如马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、智利、秘鲁等）纳入本国签订的自由贸易协定。最引人注目的是像印度这样一贯坚持自主、内向经济政策的国家在与日、韩和东盟分别商签的经济合作框架协定（自由贸易性质）也接受了同样的投资准入模式。未来，如果美国引领的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），以及跨大西洋伙伴关系协定（TTIP）成为国际贸易投资规则制定的新平台，“准入前国民待遇+负面清单”将成为国际投资开放的新规范。

　　从国内来看，改革投资管理体制向国际主流投资法律规范靠拢的需要越来越迫切。我国要从商品输出向资本输出过渡，从资本积累向资本辐射过渡，争取在全产业链上获得更多的优势和主导权。同时，面对越来越多的国家与我国商讨签订投资协定的现实，中国的有关投资体制必须加快改革的步伐。

　　对中国来说，按照准入前国民待遇和负面清单模式改革外资管理体制是一项重大挑战。这不仅涉及修改法律、改革外资行政管理体制和操作模式，而且涉及改变我国长期实行的以产业政策为主要工具的产业发展模式。

　　（作者为商务部研究院研究员）

　　《 人民日报 》（ 2013年11月06日 22 版）

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