着力做好地方政府职能转变这篇大文章

　　着力做好地方政府职能转变这篇大文章

　　桑玉成

　　多少年以来，我们在注重政府职能转变的问题上，较多地注意到了政府职能转变的横向视角，而对纵向层面的政府职能转变问题却关注不多。李克强总理这一次召开专题会议，布置地方政府职能转变问题，具有非常重要的意义

　　李克强总理日前在地方政府职能转变和机构改革电视电话会议上发表讲话，强调要全面深入贯彻落实党的十八大和十八届二中全会精神，做好政府改革这篇大文章。中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整体构思，通盘考虑，上下贯通，把整篇文章做好，更多释放市场活力，更好服务人民群众。

　　政府职能转变的两个方面视角

　　自从我国以建立市场经济体制为取向的改革推进之后，政府职能转变的问题就一直是政府改革的主题。如何建立一个能够适应市场经济体制并且能够推动经济持续发展的政府职能体系，既是政府改革的基本目标，也是经济体制改革能否取得成效的前提和关键。

　　多年来，我们正是按照建立市场经济体制的要求来不断推进政府职能转变和机构改革的，也正是由于实时地推进了政府职能的转变，才使得我们的市场经济体制能够得以初步建立，从而也才使得我国的经济得到了快速的增长。十多年前，我们党就确立了政府职能的四大领域，即宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务，为推动政府职能进一步转变提供了原则性方向。

　　需要指出的是，政府职能转变实际上包括了两个方面的视角，即横向的视角与纵向的视角。横向的视角主要是指政府与社会、政府与市场的关系问题。党的十八大强调指出，在当前以及今后的一段时期里，经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系问题，所以政府职能转变依然是政府改革的基本任务。这里所讲的政府职能转变问题，即主要是指政府职能转变的横向视角。然而，政府本身是一种结构性组织，其不仅包含着由不同职能部门所构成的横向结构，而且也包含着层级不一的纵向结构。在这个纵向结构中，存在着多层级的地方政府。

　　多少年以来，我们在注重政府职能转变的问题上，较多地注意到了政府职能转变的横向视角，而对纵向层面的政府职能转变问题却关注不多。李克强总理这一次召开专题会议，布置地方政府职能转变问题，具有非常重要的意义。

　　绝不能将政府职能理解成“上下一般粗”

　　就政府职能的一般理论以及一般规律来说，政府不仅有相对于社会、相对于市场的职能定位问题，而且也有不同层级政府间的职能分化问题，这种情况在地方分权制国家尤其如此。我国传统上实行的是一种中央集权制的职能体系，这种体系在国家治理的统一、高效等方面，起到了非常积极的作用。但是，即使是在这样的体系下，也绝不能将政府职能理解成“上下一般粗”的结构。在政府的不同层级上，应该体现其职能分化的层级制特点。在一般的意义上，如就上述政府职能的四大领域而论，越是高层级的政府如中央政府，其职能主要体现在宏观调控方面，而对于次高层级的省市级政府而言，其职能应该是以市场监管为主，而兼有宏观调控的责任，越是低层级的政府如县级政府和乡镇政府，其主要的任务一定是社会管理和公共服务。有思想家曾经形象地描绘过政府职能这样的纵向层级分化结构，称在某种意义上，中央政府更像一个外交家，而地方政府就是一个实业家或者真正意义上的社会公仆。可以认为，这是从纵向视角考察的关于政府职能分化的一般规律和一般原则。李克强总理强调的推进地方政府职能转变的任务，正体现了这样的规律和原则。

　　地方政府职能还具有承上启下的特点，所以如李克强总理所要求的，要重点抓好“接、放、管”，就是接好中央授权的应有职能，并按照市场经济体制的要求，将地方政府本级该放的权力切实放下去、放到位，同时，要把该管的事项切实地管到管好。

　　政府职能转变和机构改革本身是一场自我革命

　　切实转变地方政府职能，是地方政府所面临的一场严峻考验。这是因为，地方政府职能转变是整个政府职能转变的一个重要篇章，是经济体制改革推向深入的必然要求，但是另一方面，地方政府职能转变却意味着对地方政府权力结构和利益结构的调整，从一个基本取向来说，这种调整将直接影响到地方政府之团体及个体的有形的和无形的收益。这就需要地方政府及其公务人员具有那种“让权”及“让利”的思想准备和行动基础。

　　在过去的改革进程中，由于受到不恰当的政绩观的影响，一些地方政府往往扮演着经济活动主体的角色，在承担着地方经济增长之责任的同时，也在这种经济增长过程中获取有相应的政治收益和经济收益。在这种趋利动机的支配下，每一个地方政府似乎又都是一个利益主体，而地方政府间也就形成了这种不同利益主体间的竞争关系。这种竞争关系显然不利于政府职能的有效整合和政府整体功能的有效发挥。

　　正是因为如此，李克强总理强调指出，政府职能转变和机构改革本身是一场自我革命。他要求各级地方政府要“民意为先、舍利为公”，要有敢啃“硬骨头”的勇气，义无反顾、一抓到底。在这方面，在全党正在进行群众路线教育实践活动之际，相信各级地方政府及其公务人员能够站在群众利益、国家利益的高度，来认真对待地方政府职能转变的问题。基于这样的基础，转变地方政府职能这篇大文章也就一定能够做好、做出高水平。

　　（作者为上海市社联党组副书记、专职副主席，上海市政治学会会长，教授）

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