时政热点:广州社改立法须从管理走向治理

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11月21日下午，集结了广州当地多个N GO负责人、律师、学者、人大代表以及广州市民政局相关负责人的《广州市社会组织管理办法》(草案征求意见稿)(以下简称《办法》草案)研讨会正式召开。作为对10月24日由广州市政府公布的《办法》草案的一种直接回应，与会的非政府人员既充满热情又不失克制，既敢于放言又有理有据；更为难能可贵的是，介入讨论的民政局官员也能积极回应，展现出广开言路的姿态。因此，抛开研讨会的最终成效先不谈，仅就民间立法讨论的活力和官民互动的和谐度来看，这场立法研讨会已经展现出广州市民社会发达的一面。

当然，研讨会最重要的不是表姿态，而是讨论的内容和结果。就《办法》草案的具体内容来看，之所以能够刺激出这样一场规模不小的民间研讨会，与草案中存在大量充满争议的条款有着紧密的关联。从社会组织成立登记的程序来看，尽管给出了诸如“一业多会”得以放开、八大行业的社会组织能够直接登记等利好消息，但在一个颇为关键的“住所规范”问题上，草案第11条规定“社会组织的住所不得设在住宅内”。这就使得广州一半以上的草根组织——— 无论其是否已经注册登记——— 都将无法符合政府的规章。

除却登记程序上的物质条件门槛过高之外，登记之后社会组织内部自治权利的被剥夺问题也非常严峻。这主要体现在三大条款上：其一，草案第25条在明确议事程序时规定，社会组织召开会议时，应有2/3以上人员出席，且经应到会议人员1/2以上同意方可通过。如此细致而单一的议事规则设定，大大压缩了社会组织内部自治的空间，也让很多NGO感到不适。

其二，草案第27条规定，社会组织应当建立信息公开制度。社会组织接受捐赠、资助的，应当在接受捐赠、资助后15个工作日内向社会公布接受捐赠款物的信息，并在年度报告中披露使用捐赠、资助的有关情况。这一硬性规定引发了一些敏感类社会组织(例如同性恋组织)的反感，因为这等于变相剥夺了捐助人与社会组织之间密约的权利。兴许，政府的初衷在于敦促社会组织及时披露信息，但实质上却忽略了社会组织的第一负责对象不是政府，而是公众。从利益逻辑进行分析，作为捐助人和受益人的公众本来就充满着监督社会组织的动力，政府无需在其中扮演主导角色。

其三，草案第43条规定社会组织须严格执行重大事项报告制度。细看重大事项的内容，条款涵盖了召开会员大会、举报大型研讨会、涉外(包括港澳台)活动、开展评比达标表彰活动等贯穿了很多社会组织日常工作内容的范畴。很显然，假如一家社会组织想要严格依法办事，那大部分精力都将耗费在报批审核上。与此同时，广州市民政局的工作人员也将时刻奋战在12万广州社会组织所提交的审批文件的海洋之中。

就整个《办法》草案来看，其中的内容固然有不少可圈可点之处，但统摄草案的理念却并非十八届三中全会所提出的“社会治理”一词，而是仅仅围绕着“社会管理”这一点。鉴于草案本身源自于民政部门一家，部门立法的痕迹甚重，而便于政府管理而非社会治理的烙印更是极为深刻。除了前文列举的住所、议事规则、信息披露和重大事项报告制度，第44条更是毫无遮掩地体现了政府思维陈旧、理念滞后的弊端。该条款规定，凡是名称、标志、资金、工作存在和境外组织相关联的，都属于非法组织。这样的规定既缺乏上位法的支撑，也与现实情况格格不入，唯一的目的恐怕就在于便于职能部门的管理而已。因此，在“懒政”一词极为火爆的今天，不妨也将这一称谓送给有关部门。

《办法》草案全文长达8300余字，可谓涉及到了社会组织从成立到运作再到监管的方方面面。正如与会学者华南师范大学副教授唐昊指出的，立法行动本身体现了政府对于社会组织的承认，是为积极的一面。但与此同时，假如立法的后果只是为了便于政府的“管理”，那么所谓促进社会组织发展的口号也必然是沦为空言一句。

越俎代庖、超出边界，这几乎是所有政府的通病，但在广州市政府开门立法的当下，以民间的声音守住社会组织发展和自治的权利，理当是可以期待的。因为从“管理”走向“治理”，构造“小政府、大社会”的格局，广州完全有条件也有信心进行更大胆的尝试和探索。

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