18届三中全会:增长模式转型需要改革土地房屋制度

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土地制度改革的思路概括为：扩大土地供应，国有延长年期，赋予近似产权，土地平等入市，征收以税代金，规划调节管理。未来彻底进行土地制度改革的局面将转变为：形成竞争性的土地供应市场，降低地价；抑制房屋投机需求，平抑房价；形成未来政府永不枯竭和可持续的地方财政，防止地方政府圈地囤地、浪费使用土地，并防止通过土地财政扩张滥用土地；防止现行土地及房屋等财产、财政制度形成的两极分化。

未来推进中国经济增长的重要动力之一，来自于城市化进程。最近一些学者的改革方案，专注于户籍制度的改革。虽然这非常重要，但是中国城市化与日本、韩国、中国台湾相比，存在两个重要区别：一是日本、韩国、中国台湾城市化进程中，人民群众创业活跃、失业率低，而中国大陆创业不活跃，实际失业率高；二是日本、韩国、中国台湾城市化进程中，农民的产权明晰，农民及其进城的农民从土地财产上分享了发展带来的利益，成为其创业资本、购买城市中住房和其他消费的能力，而中国大陆农民在城市化进程中没有从土地财富的再分配中分享发展带来的利益，形成创业资本缺乏、无法赎买城市住宅和消费能力较低的状况。土地制度对于经济增长的内在关系在于：在土地实物不断再分配过程中，其利益分配的流向，对于经济良性增长的推动和拉动力如何。从目前的土地制度看，土地强制低价征用，与日本、韩国、中国台湾的城市化过程相比，从土地再分配过程中形成的相应利益没有留给农民创业和消费；推高房价，又剥夺了一部分城市居民的创业和消费能力；而由于房价上涨形成财富积累的城市房东居民，则是食利阶级，并且其收入的边际消费率很低；行政寡头垄断高价卖地，使巨额的国民收入流入和集中在政府手中，形成腐败丛生、效率低下的投资建设、公务支出，甚至是三公消费。以上情形致使经济增长过程中，投资与消费的比例失调，政府消费和民间消费失衡，增长没有居民创业小微资本的推动，民间消费拉动增长的力量也就很弱。

具体来说，其问题在于：（1）地方政府将属于农民的土地，低价强制不平等征用，高价倒卖，世代以土地为生的农民，没有从土地的城市化中获得应有的利益，财富被转移集中到城市，相比日本、韩国、中国台湾农民富裕起来了的城市化，是中国20世纪80年代中期以后城乡发展和收入差距持续扩大的最重要原因。（2）越来越高的土地出让金，推高房价，使许多城市居民背上沉重的贷款，成了房奴，或者望房兴叹，只能租房，成为收入40％要由房东盘剥的租客；多套房者由于房价上涨而积累了大量财富，形成新型城市中的房东与租客两个阶级。（3）地方财政越来越依赖于土地倒卖，实际上是从农民和许多刚买房的居民手中积累收入，而大量的具有房产财富的居民却不交税，是典型的向穷人收税，而不向富人征税；从国民收入分配讲，政府通过土地的强制低价征收和高价倒卖集中了大量的收入，使GDP居民分配获得的比例下降，居民创业资本来源和消费能力都因此而受到严重影响。（4）由于地方政府收入的80％来自于倒卖土地和办开发区，而不是来自销售（销售税）和居住（房产税），政府热衷于扩城卖地招商，空城越来越多，土地浪费日益严重。土地成为了地方政府的鸦片，一天不卖土地，地方政府一天难以维持。并且，因征地拆迁而引发的地方政府与群众的冲突此起彼伏，甚至发生了许多以生命进行的抗争。可见，土地制度必须进行彻底改革。

那么，怎样改革中国的土地和房屋制度呢？

第一，在严格保护生态环境、发展节水技术、确立农民土地和宅地产权、防止假冒改造的前提和制度安排下，改造盐碱沙漠滩涂低丘缓坡等未利用土地，正视人口城市化和村庄衰落的客观趋势，整治村庄用地，跳出18亿红线思维来考虑和解决问题，扩大土地供给来源。

第二，废除政府卖地的格局，取消土地的行政“招拍挂”。所有土地，不管是法人拥有还是自然人拥有的土地使用权，都平等地进入农地、建设用地等各类交易市场，改变土地供应的行政寡头垄断格局，平等入市。我们坚决不能走土地私有化这条路，但要创新土地使用权和财产权，实现土地资源的市场配置方式。

第三，为了便于土地制度改革的推进，鉴于农村村委会不是一级经济实体组织，以及农村大量土地实际上是村长所有并进行租卖，包括县乡强制行政收取农村集体土地等问题，应当取消和废止农村土地集体所有制，全部农村土地改为国有制，同时延长土地使用权，林地、耕地、改造过的沙漠盐碱滩涂地，其使用权定为1000年；农民宅基地、居民住宅用地为500年；工商金融等企业及社团法人用地为300年，形成近似土地财产权。

第四，对上述土地的长期使用年期进行确权发证，国有土地年期在法律上均视为一种近似财产物权，有继承、交易、抵押、入股、出租等所有财产的物权属性。

第五，废除土地出让金制度，以及取消在土地开发和商品住宅方面的各种费项，合并一些税项，改为征收土地房屋交易增值税和房地产税。对因卖地而一夜暴富的，征收累进的交易税和对个人所得税进行调节。

第六，政府宏观调控和规划管理，对于土地用途仍然要有严格的规划管理，包括国土利用规划，以及村镇建设规划，以及城市和城镇内土地的功能用途规划；对土地供需规模，中央政府用贷款窗口指导、利率和税收等手段进行调节。

总之，土地制度改革的思路概括为：扩大土地供应，国有延长年期，赋予近似产权，土地平等入市，征收以税代金，规划调节管理。未来彻底进行土地制度改革的局面将转变为：形成竞争性的土地供应市场，降低地价；抑制房屋投机需求，平抑房价；形成未来政府永不枯竭和可持续的地方财政，防止地方政府圈地囤地、浪费使用土地，并防止通过土地财政扩张滥用土地；防止现行土地及房屋等财产、财政制度形成的两极分化。使农民的土地财产化，能变现为在城市里创业的资本。避免城市居民无家可归，流落街头，防止企业再交出让金而倒闭引起大规模失业，避免社会矛盾激化。并且，由于城乡居民能从土地城市化的再配置过程中获得利益，政府向低收入人群让出利益，使他们的创业资本、购买能力等增强，形成国民经济新一轮增长的推动和拉动力。

（作者系中共中央党校国际战略研究所副所长）

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