洪丹：控烟需在执法层面形成震慑力

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洪 丹

一年前，广州控烟新规开始实施，触犯者将被就地开罚50元。随后，控烟不开罚单的境况得到了改变。日前市控烟办组织全市各区在多个餐饮和娱乐场所进行突击控烟执法行动，但发现几乎所有食肆都有人吸烟。

对于控烟，近几年各大城市都在发力。深圳是全国最早出台控烟条例的城市，但是条例实施14年来没有开出过一张罚单。究其缘由，虽然深圳控烟条例规定控烟的执法部门为卫生行政执法部门，而事实上，该部门的管理职能中并没有被赋予这项执法权。于是在今年初，为了改变这一法律与现实脱节的窘况，深圳控烟条例进入了修改程序，罚金将根据违法情节轻重程度从50元到500元不等，甚至行政拘留。该条例将有望在近期获得通过。但从现实来看，在一个烟民普遍没有养成自觉性的社会，控烟确实是一个难题，这不仅仅是吸烟罚金够不够高的问题，而是全社会上下有没有把控烟当作一项非做不可的事业，纳入公共健康的范畴。吸烟者随心所欲，毫不理会自己的烟枪对于别人的损害，而非吸烟者似乎也习惯了身边烟雾缭绕，偶有提出异议者，却被人视作小题大做，制造不和谐气氛。

控烟之路在各大城市有一定进展，但总体而言，不尽如人意。中国疾病预防控制中心副主任、国家控烟办主任杨功焕坦言，仍存在控烟和反控烟的激烈博弈。归根结底，控烟要成为一种共识，只能依靠将控烟纳入法治化进程，同时加大对控烟的各项投入。与深圳一河之隔的香港，几乎成为当代控烟城市的标本，巨大的投入和严厉的处罚制度是香港控烟成功的关键。得益于这两点，香港社会对于抵制二手烟形成了一种普遍的价值取向，这推动着控烟事业的良性发展。

控烟意识的形成首先必然依赖立法者的推动。广州、深圳等地对于控烟条例的修改使得立法能更贴近现实，更具有可操作性。广州市长陈建华昨日也表示，广州近期将出台一个控烟的实施细则，加强对控烟工作的开展。实施细则的出台有利于执法人员能更加有效可控地进行执法。但更关键的是，在执法过程中执法人员如何清晰地理解立法意图，并在执法部门内部首先树立起控烟意识。在广州日前的突击控烟执法行动中就有执法人员表示，有关划定吸烟区的条款过于模糊，导致有的食肆将整层或者全部包房作为吸烟区，以此逃避执法。广州市爱卫办主任伍任初则直指，这是执法人员理解有误。设置吸烟区的关键不在于比例的大小，而在于吸烟区能否做到有效隔离与通风。一部已经施行3年多的法律，仍然存在如何执法的困惑，那么，最终困惑的必然是控烟之路本身。投入的欠缺亦是阻碍控烟共识形成的要因。广州控烟条例与即将通过的深圳控烟条例，都把执法主体规定为多部门联合执法。但“谁都可以管，谁都不认真管”的担忧始终存在。在立法阶段，深圳一些部门就曾表示，没有精力再负担控烟执法的任务。为此，深圳市政府还专门就各部门在控烟立法中的分歧召开协调会，尤其是“说服”一些职能部门“附带”担负起控烟执法的任务。

控烟条例执行难确实是目前的一个特例。诚如广州市长陈建华所言，控烟工作是一项强大的社会工程，实施难度与垃圾分类差不多，这是一个长期的过程，需要从多角度开展工作才能取得效果。但也只有在立法与执法层面，真正形成震慑力，才能最终推动控烟在整个社会范围内达成共识，形成对二手烟的抵制力。

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