走出“制度陷阱”

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　　少数人做得好靠自觉，多数人做得好靠制度，好风气离不开好制度的护佑。诸如“认认真真走过场，实实在在说空话，铺张浪费搞接待”之类的作风怪相，仅靠开几次会、搞几回活动肯定无法彻底解决，关键是要建制度。用制度管人、管权、管钱，这已经成为一种常识、一个共识。

　　谈到制度，许多人会津津乐道“他山之石”。在瑞士，对“三公消费”有明令约束，向公务员提供旅游、就业机会、演出门票等都被视为贿赂。在新加坡，对公务员收受好处、接受宴请或者参加别人付费的娱乐活动都有详细规定。反之，少了好制度的庇护，即使有清正廉洁的人，往往也会因“劣币驱逐良币”而被逆向淘汰。制度不给力，好人就会吃亏，甚至还可能变坏。

　　制度的作用如此巨大，以至于制度被“万能化”。有人因此说，在中国，制度很忙。不仅学者教授以研究制度为能事，许多领导干部也话不离制度、事不离制度。在许多人眼里，不仅作风问题，包括食品安全、环境污染、突发事故之类的问题，也一律归因制度弊端，解决措施也全寄望于制度。在某种程度上，关注制度已经成了一种思维定势。

　　人们期待制度“包治百病”，但现实情况往往并不如愿。制度规章一箩筐，却并不见完全奏效。“几百个文件管不住一张嘴”，“下文件，一层一层往下念。念完文件进饭店，政策就是不兑现”。一旦出了事故，制度又被当作反思对象。于是，新一轮的“制度制造”又开始了。国学大师钱穆谈到历代政治得失时说，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天繁密化，往往造成前后矛盾。在这个意义上，制度容易成为陷阱。在公共治理过程中，我们应注重制度建设，更应避开“制度陷阱”。

　　制度能否发挥功效，还得看人的作用。制度由人设计，但制度设计的目的不会自动实现，必须通过人的行为实践。偏废了制度执行，制度难免遭遇“稻草人”的尴尬。如果人人为制度鼓与呼，执行时却耍花样，“不把制度当依据，只把制度当工具”，“制度归制度，工作归工作”，那么制度的生命力在设计完成时就耗竭了。因此，要使制度起到实效，就需全力推动制度不走样不打折地执行。这种制度执行力，从深层次上说，就是培育一种认同制度、敬畏制度的文化，让制度和人形成良性互动。文化构成了制度运行的基础，没有文化内核，空有制度一堆，到头来制度也只是在文件中落实、在实际中落空。

　　用制度疗治作风痼疾，更需要人与制度的良性互动。自成立至今，我们党从来都十分重视理想信念、精神钙质等精神文化的塑造，为良好作风的形成和维续提供了强大内驱力。如今清除坐大成势的“四风”之弊，同样离不开精神文化的改进和重塑。其中不可或缺的，还是制度文化的培育。当人人把制度从手头嘴边铭刻到心中脑中，当好作风从案头文件落实为行为习惯，制度的优势才能被发挥出来，而制度的弱项也会因精神力量得到补强。

　　“制度让想犯错的人犯不了错，文化让有机会犯错的人不愿意犯错。”制度不是万能药，也不是独行侠。协同好制度与人的互动关系，作风建设才不会因为落入“制度陷阱”而做无用功。

　　《 人民日报 》（ 2013年09月24日 04 版）

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