2013国家公务员申论热点：补足我国养老金缺口有多种途径

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　　因独生子女政策和人均寿命提高，我国1999年就已进入老龄化社会，前年年底，我国老龄化率已达13.26%，目前中国65岁以上的老年人口已近1.3亿人，全国31个省区市已有26个进入老龄化状态。预计2014年，我国60岁以上老龄人口将超过2亿，2025年达到3亿，2042年老龄化率超过30%。可以预见，未来我国老龄化社会带来的养老金支付压力会越来越大。

　　延领养老金是必然趋势。在过去十几年里，提高退休年龄已成为各国社保改革进程中最常见和最普遍的手段。仅在经合组织的34个成员国中，至今没有提高退休年龄的国家只有5个：芬兰、冰岛、墨西哥、荷兰、西班牙。之所以如此，是因为冰岛1958年就已将法定退休年龄定在67岁，其他4国是65岁。今天，越来越多的国家开始“奔七”，如日本去年提出或把领取养老金的年龄提高到70岁，美加澳及部分欧洲国家也已有相同议案。

　　从全球范围看，我国的社保养老金呈现出三低一高的特征：缴费年限偏低只有15年；领取水平偏低；退休年龄偏低；缴费比例偏高，甚至在全世界最高。我国延迟领取养老金是迟早的事。

　　但“弹性延迟领取养老金”对缓解养老金支付压力效果很可能不大。从上海试点柔性退休政策看，自愿的人不多，因为这个政策的首要目标是缓解技术性岗位人才缺乏的问题，对弥补养老金缺口起不了多大作用。但这是一个信号，会帮助民众逐渐适应退休年龄的延迟。

　　但是，即使将来去掉“弹性”两字，采取刚性延迟领取养老金的政策实际作用也十分有限。据社科院世界社保中心测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元，这与我国目前至少上万亿元的养老金缺口相比是杯水车薪，因此不能把解决养老金危机的希望寄托在延迟退休年龄上。

　　政府还有许多手段可以化解养老金危机。有专家认为，通过政策引导扩大养老保险制度覆盖面会起到明显效果。首先是扩大养老保险制度覆盖面，目前全国6.6亿城镇人口中参加养老保险的仅2.6亿人。如果将其余的4亿人纳入保险范围，按比例征缴养老保险费，就可带动养老保险金账户资金大幅增加。可为什么会有这么多城镇人口没有参加养老保险呢？这是由于我国企业的整体盈利能力不强，尤其是吸纳70%以上就业劳动力的中小企业盈利能力较差，出口低迷、人民币升值、原材料价格上涨、税费负担重等使其早已步履维艰，而高达28%的养老金缴费比例更是许多企业无法承受之重。加上在当前社会现实语境中《劳动合同法》等执行不力，使得一些企业不为职工参保。政府可适当降低养老金缴费比例，降低企业社保和各种税费负担，从而把更多的城镇职工纳入社保养老体系中。

　　此外，尽快统一全国各地的社保政策，实现养老金跨区域投保和领取，也能提高职工缴纳养老保险的积极性。如由于15年缴费限制，近年来，不少第一代农民工遭遇了养老金“缴了白缴”的困境，在工作地退保只能一次性拿回8%的个人账户养老金，回老家养老又须重新投保。这种人为制造的地域政策鸿沟极大地打击了数亿流动人口的参保积极性。

　　加大政府投入是根本。当前养老保险体系的不公平之处更体现在双轨制上，为什么企业职工是单位和职工自己缴费，机关事业单位却由财政统一拨款？为什么自己付费的企业职工养老金标准低，而机关事业单位的养老金标准却高得多呢？如果都并入同一养老保险体系，既能大大增加缴纳养老保险的参保人数，又能大幅降低财政负担，省下的这部分巨额财政支出则可用以补贴企业养老金缺口，实现两头开源。

　　当前社会化的大保障取代传统的家庭保障将成为必然趋势，如果跳出养老保险自身收支体系，站在政府责任和社会财富分配的高度看，会发现政府优先考虑的应是养老金该从GDP和国家财政中分到多少份额，

　　其次再考虑用“保险”的方式能收到多少钱。另外，还如针对养老金支付困难，政府可考虑通过财政体系的分配来堵窟窿，比如节省“三公”开支分配给养老基金等，而更有效可行的办法是将国有企业尤其是垄断央企的股权和分红转移进养老保险基金。

　　《理财周刊》

　　各界推出补足养老金缺口多种办法

　　养老金多轨制改为单轨制，减少“三公消费”以填补不足。九成五网民反对退休年龄延至65岁，与其说他们担心晚年时儿女赡养不过来，不如说是对养老退休制度所体现的社会不公的失望和不满。正如专家所解释，我国的养老制度在设计和执行上形成了“碎片化（多轨制）”，因而造成公务员、事业单位人员、企业员工和社会个体劳动者之间的严重不平等：公务员不缴养老金，退休后却能领到替代率达80%至90%的养老金，公务员群体比事业单位的额度还高。而企业员工的退休金替代率只有45%，因而出现公务员退休金是企业员工和个体劳动者的2至3倍多的不平等。专家对此表示，公务员不参加改革是不公平的，事业单位两个台阶是不公平的，事业单位和企业的双轨制更是不公平的。既然公务员不缴养老金可以用税收的资金来弥补，那为何不能用取之于民的税收来弥补养老金缺口呢？

　　《中国青年报》

　　以外储弥补养老金缺口模式选择。我国外汇储备已超过2.64万亿美元，且还在增加，其管理思路应有所调整，不应单纯强调保值增值，而应放长眼光更注重为国家经济社会的总体发展服务，如适当减少短期财务型证券投资，逐步增加长期战略性投资，适当减少政府单一投资主体的运用和管理，逐步增加社会各个主体的投资和运作。一个重要的拓宽使用选项是通过财政发债间接注资社保基金，即用外汇储备冲抵部分养老金隐性债务，这是解决“空账”问题的现实突破口。在具体操作上，第一，财政部直接拿新发行的长期国债来购买外汇储备，再划转给全国社保基金理事会。央行在减少外汇资产的同时对中央政府债权等量增加，从而保持总资产不变，短期内全社会的人民币流动性也不会变化。好处在于财政发债收购外汇储备有先例可循，决策相对容易；全国社保基金理事会已建立了较为完善的投资队伍和风险管理机制，委托国外机构管理的经验丰富，且专为筹集和投资养老金而设更具合理性。国际上公共养老基金将大比例资产投资海外并不鲜见：法国、加拿大、瑞士养老基金中海外资产的比重分别为33%、40%和37%，新西兰、瑞典、澳大利亚达52%、59%和84%，挪威更是全部投资国外。当然，这种模式也存在弊端：对于央行而言，外储由外汇资产变成了对财政部的长期债权，资产流动性大打折扣，危机时难以很快变现；外汇波动风险；如果结汇成人民币则会造成二次结汇，这又是绝对禁止的；以财政部发债方式购买外汇储备仍有央行向财政透支之嫌，为此须严格限于超额外储。第二，通过金融中介机构间接划转社保基金。仿照汇金公司以外汇储备注资国有银行的方式，通过汇金或成立类似金融机构将外储间接划转到全国社保基金。在央行的资产负债表上外汇资产变成了对汇金等金融机构的债权，从而保持总资产和总负债的平衡。外储通过汇金等机构划转到全国社保基金后可以外汇形式在国外投资，本金和收益都归社保基金支配；也可以订立协议，社保基金只能以外汇资产的形式在国外投资，投资收益归社保基金，当国家急需外汇时，央行有权以一定的形式换回全部或部分外储本金。第三，由央行直接划转社保基金。如果从保持国家资产负债表平衡的更宏大视角出发，央行资产负债表其实并非必须保持平衡。如果央行可以通过某些操作（比如以冲销坏账的形式）恢复平衡，那就可以直接划拨外汇储备给社保基金。从更

　　广阔的视角看，央行直接划拨给社保基金一笔外汇资产，社保基金（或者体现为财政部）多了一笔等量资产，国家整体上的资产负债状况没有变化。即使这笔外汇资产通过卖给进口企业而消失了，但还存在着进口商品和原来购进外汇而发行的人民币相对应，仍保持着货币和商品（或物资）的平衡对应关系。第四，直接注入个人账户。即财政发债收购部分外汇，按标准将其注入基本养老保险个人账户。个人账户中的外汇养老金归个人所有，但在一定时期内不得结汇。由于一般居民缺乏投资能力，需由专业机构受托运营其外汇资产。这种方案最合理，改革也最彻底。然而，这将是对现行体制的重大突破，各部门意见恐难统一，还因诸多技术问题有待解决，操作难度不小。

　　《上海证券报》

　　税延养老或有效。我国迫切需要加强企业年金和个人商业养老保险等第二和第三根支柱作用，为此上海有望在年底实施的“个税递延型养老保险”正是考虑到未来养老金不足以支付一个人晚年所需而提供的另一根养老支柱。其最大好处是，购买者在规定的购买额度上限内购买此险的费用可不缴税费，等将来退休领取保险金时再补缴个税。如月收入6000元，扣除3500元起征点，纳税基数为2500元。此时如果购买该保险1000元，其个税纳税基数就减至1500元。如能更彻底让利于民，在退休领取保险金时不再补缴个税，效果会更好。美国、澳大利亚、日本等国均有税延型养老金。

　　调整国家养老金储备结构。经合组织成员国养老金储备人均1.7万美元，其中二支柱和三支柱占80%，一支柱占20%。我国目前养老金储蓄约有36000亿元，但一支柱国家基本养老金占了90%，二支柱约10%，三支柱属三无状态。税延的推出可调动国民个人积累养老金的积极性，使储蓄性的养老资金转变成投资性的养老资金，并尽快实现增值积累。按每人每月1000元，若第一年10%从业人口参保，并逐年提高5%，则到第5年增加的保费收入相对去年上海人身险保费收入将增加76%，提升年化增速10%。同时，由于税收刺激，预计推出后投保人将大幅增加（美国401k养老金推出后5年间行业规模几乎翻番）。中性估计上海地区5年后，此项业务能贡献行业年利润约4.1亿元，全国推广5年后，此项业务能贡献行业年利润约81亿元。

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