2013年国家公务员考试申论热点：走出“坐等风险”的应急管理

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　　【事件】

　　7.21日，北京遭遇暴雨天气致使城市内涝，造成巨大损失，截止目前官方统计死亡人数37人。在新浪乐居25日举办的城市内涝论坛上，与会嘉宾北京市规划协会秘书长高毅存、北京博地澜屋建筑规划设计有限公司结构设计所所长苏文以及机电所主任工程师鲁宏志、天谷监理公司经理李建民分别从专业角度，分析了造成此次北京内涝的主要原因，并表示此次内涝政府应负首要责任，需加强城市基础设施建设和城市管理，应“设施先行”而非“设施滞后”。

　　【国外排水】

　　东京：建世界最先进排水系统

　　日本是个台风多发国家，台风季节首都圈地区也经常降暴雨，但东京却很少出现内涝。首先，东京设有先进的降雨信息系统来预测和统计各种降雨数据，再进行各地的排水调度。其次，暴雨后东京路上不积水得益于人工建造的“川”。类似壕沟的“川”密布东京都，排涝作用非常大，所有细小水道都通往“川”，再通过比“川”更深更宽的地下水道通入东京湾进海。

　　此外，东京投资2400亿日元（约合人民币200亿元），耗时14年（1992年—2006年）建成了堪称世界上最先进的下水道排水系统——首都圈外围排水道，整个排水系统的排水标准是“五至十年一遇”，全长6.3公里，包含5根直径30米、深60米用管道联通的竖井和1个调压水槽，系统总储水量达67万立方米。

　　伦敦：河流下方建排水隧道

　　英国首都伦敦的排水系统建于19世纪中期维多利亚时代，距今超过150年历史。1865年，伦敦共修建了超过20000公里的排水工程，构成了伦敦排水系统的基础。

　　2007年，伦敦政府投入17亿英镑实施“泰晤士隧道”方案，即在泰晤士河下方建设一条长35公里、最深处达75米的“深层排水隧道”。隧道将连接34条位于“污染最严重”地带的下水道，有效阻止未经处理的污水在降雨的时候流入泰晤士河。

　　2011年，伦敦泰晤士河水务公司又投资36亿英镑修建一条近40公里长的超级污水排水沟，据称能有效吸纳污水，并能解决泰晤士河100年的污染问题。

　　巴黎：排水系统复杂多样

　　突如其来的暴雨是对城市排水系统的重大考验。经过100多年的发展，法国巴黎的地下排水系统总长近2400公里，成为世界上排水系统最为复杂的城市之一。

　　巴黎的排水系统总体上分为5级排水管道，从下水道到主渠道可供维修人员进入检查、维修、排污。维护人员可持终端设备到现场进行维护，每年至少两次。近年来，巴黎市还兴建了3条地下蓄水隧道和8个蓄水池，蓄水能力达到80多万立方米，从而缓解暴雨来袭时城市排水的压力。

　　柏林：推行“雨水费”制度

　　从1873年兴建第一条下水道开始，德国柏林至今已建成总长9300公里的下水道系统，其75%的下水道采用雨水和污水分别处理的独立排水系统。

　　柏林在全国较早实施了“雨水费”制度。无论是私人房屋还是工厂企业，直接向下水道排放雨水必须按房屋的不渗水面积，交纳每平方米1.84欧元的费用，采取雨水处理措施的用户可获得减免优惠。柏林市中心的波茨坦广场，19栋高层办公楼的屋顶雨水都被收集起来，储存在五个地下水库，每年储水量可达2.3万立方米。

　　鹿特丹：水广场一举三得

　　欧洲最大的海港城、荷兰第二大城市鹿特丹的海拔低于海平面，却鲜有“水漫金山”式的泽国景象，这得益于其完善的排水系统。为了从源头上对降雨进行分流和吸收，该城铺设了透水性能好的砖块，并根据一定坡度向周围绿地透水。实施多年的“屋顶绿化计划”更是让屋顶发挥“吸水海绵”的作用，减缓雨水进入地表的速度。该城正计划新建“水广场”。水广场顺地势而建，由水池和沟槽组成，相连形成一个巨大的可循环网络。水广场大部分时间是干燥的，供民众休闲娱乐。下小雨时，沟槽中的水会流至水池，形成天然水景，遇到暴雨时即刻变身为高效的防涝系统。

　　走出“坐等风险”的中国式应急管理

　　“中欧应急管理合作项目启动暨中欧应急管理学院揭牌仪式”近日在国家行政学院举行，这意味着中国和欧盟从2010年开始协力推进的中欧应急管理合作项目正式启动。

　　“现在世界面临的发展机遇增多，风险和挑战也在增加，应对和管理各种风险危机，已成为国际社会和世界各国政府共同面临的重大课题。”国家行政学院党委书记、常务副院长李建华说。

　　据李建华介绍，中欧应急管理合作项目包括能力建设、应急管理机制建设、政策开发与对话等三方面内容。“欧盟国家在包括应急管理组织体系、管理制度、硬件建设和技能培训等方面积累了不少成功经验，值得中国学习借鉴。”

　　在国外，应急管理也被称为“危机管理”，是指在事件发生以后如何在第一时间进行应急处置、紧急救援，如何用最小的成本、以最快的速度把它的损失减到最小而进行的一种管理。

　　“从2003年‘非典’爆发，中国自上而下开始十分重视应急管理。”北京大学政府管理学院教授李成言对《瞭望》新闻周刊说，“中国应急管理体系的发展，虽起步较晚，但却在磨砺中得到快速成长。”

　　“一案三制”的特色体系

　　20世纪80年代以前，“应急管理”在全球范围内，还是一个较为陌生的词汇。自从1982年美国强生公司发生“泰勒诺胶囊”投毒事件，才使应急管理成为国际社会普遍关注的话题。

　　2003年抗击“非典”一役，使这年成为中国应急管理体系建设的起步之年。同年11月，国务院办公厅应急预案工作小组正式成立，以制定、修订应急预案和建立健全应急体制、机制、法制（简称“一案三制”）为核心的中国应急管理体系建设全面起步。

　　目前“一案三制”已成为具有中国特色的应急管理体系。应急预案建设方面，已建立了一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。

　　应急体制建设方面，中国以各级政府成立“应急管理办公室”并强化其“综合协调职能”为标志，已基本形成了“统一领导、综合协同、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制架构。

　　应急机制建设方面，建立健全社会预警体系，形成统一指挥，功能齐全，反应灵敏，协调有序，运转高效的应急机制。

　　同时，应急法制建设方面逐步走向法制化、制度化和规范化。特别是2007年8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》的发布，更是中国“一案三制”建设的飞跃。

　　尽管近年中国应急管理水平有较大提高，但仍有诸多可完善之处。

　　国务院参事、经济学家任玉岭直言：“我国的应急管理似乎过分注重了对应急事件的严管，而忽略了如何减少应急事件。这二者之间，应该是后者为本。”

　　事实上，当前民众普遍缺乏自救、救护的防灾意识和能力，也是中国应急管理中存在的重要问题，与发达国家存在差距。

　　转型期的严峻考验

　　“作为世界上自然灾害最为严重的国家之一，中国灾害分布地域广、种类多、发生频率高。尤其近年来，极端气候事件频现，中强地震呈活跃趋势，自然灾害及其衍生、次生灾害的危害性进一步加大。”汕头大学法学院公共管理系副教授鄢圣华接受本刊记者采访时认为。

　　“城市化进程不断加快，一些重特大疫情时有发生，因人口流动量的加大和流动速度的加快，更使疾病的防控难度加大。”鄢圣华说。

　　“由于腐败现象还没得到有效遏制、管制机构缺乏相对的独立性，在公共安全、公共卫生、就业、职业场所安全及环境保护等社会管制领域，公共事件时有发生。”鄢圣华指出，“近来发生的药物食品安全事件，如毒胶囊事件，还与媒体不能及时有效地发挥舆论监督作用有关。”

　　“中国经济快速发展的同时，也致使资源、能源、运输供给长期偏紧，再加上一些地方和企业责任风险意识淡薄，安全责任不落实、监管不到位，也使生产安全事故存在较高的发生几率。”李成言说。

　　在李成言看来，中国正处在急剧的社会转型期，各种利益关系错综复杂，社会深层次矛盾累积，群发性事件时常发生，应对各种危机和挑战的艰巨性、复杂性不可低估，维护社会稳定的任务艰巨。

　　“当前，公共事件仍处于高发态势，能有效预防和化解危机，是各级官员执政能力的具体体现。”李成言举例说，“比如石首事件、瓮安事件、三鹿奶粉事件，地方政府处理得不尽如人意，因此主要官员都被问责。”

　　在中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺看来，公共事件不仅在发生时对民众的行为及心理产生巨大冲击，而且相当长一段时期内，均会持续影响政府后继的风险决策，从而对社会、经济产生更深远的影响。

　　官员的“必修课”

　　“我总担心辖区内出事，也在琢磨一旦出了什么事，该采取什么措施解决。”在北京的一次重要会议上，南方某市一位市长向本刊记者坦言，“现在做官也很累，时刻像坐在‘火山口’上，不知何时会喷发。”

　　这位市长的感受，是不少地方“一把手”的心理写照。对于公共事件，他们开始由以前的被动应对，逐渐转变为主动预防和化解。这既有来自不断健全的“官员问责制”的推动，也有来自社会舆论的压力。

　　毫无疑问，在中国各级政府管理体系中，应急管理还是一块需要加速整修的“短板”，也是中国官员的一门“必修课”。

　　2009年8月底，首个国家级应急管理培训基地在国家行政学院挂牌，开始采用案例教学对高中级官员进行轮训。迄今为止，已先后举办了首期厅局级公务员应急管理专题研讨班、省部级干部“突发事件应急管理”专题研讨班、“中欧预警及应急管理研讨会”等。有些地方不但选派官员到国内高校培训应急管理课程，还派到国外学习先进经验。

　　随着各地应急管理人才需求量不断增加，一些高校相关专业应运而生。2008年，广东暨南大学领国内高校之先，率先开设应急管理方向专业，培养危机评估和应急管理工作的专门人才。

　　2011年12月16日，来自泛珠三角9个省、区、市政府分管应急管理工作的副秘书长和应急办主任齐聚暨南大学，为即将毕业的“中国应急管理第一班”的学生们提供就业咨询，毕业生一时炙手可热。

　　据了解，暨南大学之后，多所高校纷纷开设应急管理专业。2010年5月22日，河南理工大学应急管理学院正式成立。作为应急管理教育工作委员会挂靠单位，河南理工大学应急管理学院拥有公共安全管理和公共事业管理（应急管理方向与安全社区建设方向）两个本科专业。

　　2010年9月，电子科技大学中山学院新增设了危机与应急管理专业，成为目前国内第三所设立此专业的大学。

　　从专业需求出发，当前一些地方政府不但从高校招聘应急管理专业应届毕业生，还不断派官员到高校在职学习。而与此形成鲜明对比的是，目前国内专设应急管理专业的高校很少，更多是挂在行政管理专业里。

　　“要把这个学科真正落地、生根、开花结果，还有一些路要走，有一些任务要完成。”国家行政学院应急管理培训中心副教授钟开斌认为。

　　“应急管理是一个多学科、应用性、综合性强的学科领域，需深入研究应急管理学科体系的内在逻辑与规律。”钟开斌说，“当前有必要开展研究生学历教育，加强综合性管理人才培养。”

　　全面推进应急体制机制

　　我国经济实力与几年前相比已大大增强，但政府应急管理水平提高仍有很大空间。

　　有关专家建议，利用多种方式，对公众进行危机管理教育，进行应对重大危机的培训实践，广泛宣传相关法律法规和应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的危机意识、社会责任意识，提高自救、互救能力，形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的局面。

　　“当前整个国际减灾，已由单向逐渐向综合转变，由减轻灾害向减轻灾害风险转变，由一个国家减灾向全球减灾和区域联合减灾转变。”李成言说，“中国也应将应急管理与风险管理有机结合起来，变被动应对为主动防范，以现代信息技术为支撑，为应急管理预案建设提供先进的物质技术保障。”

　　“预警在减少突发事件危害方面作用非常明显。”国家行政学院应急管理培训中心博士、讲师董泽宇举例说，“比如2004年的印度洋海啸，当时造成将近三十万人遇难，主要原因在于缺少预警系统，没有向游客发出预警。”

　　“目前我国在预警方面相当重视，也在积极投入，包括2010年国家发改委审批通过《国家突发公共事件预警信息发布系统建设项目可行性研究报告》，各地都在建设预警，但是还存在很多问题，比较粗放。这就要求我们按照积极相应的原则建设行动导向预警体系。”董泽宇说。

　　针对中国应急管理的未来发展，国家行政学院原常务副院长魏礼群指出，首先要做的工作就是“全面推进应急管理体制机制建设”，以提高基层应急能力为重点，理顺各级应急管理体制，强化综合协调，完善应急决策指挥机制，力求实现“快速反应、高效运转”。

　　从当前基层应急能力不够，投入有限的现实情况出发。魏礼群认为，应加大应急管理的投入，建立政府、企业、社会组织等多方参与的筹资机制。同时还要加快建立国家巨灾保险体系，建立应急管理公益性基金，提高灾害救济补助标准，有效分散风险、减少损失。

　　“不能一说加强应急管理，就增加机构，就增加公安队伍。”任玉岭建议，一是促进应急管理队伍恪守职责，避免矛盾的累积和事态的发展与扩大。二是处理好“管与放”、“疏与堵”的辩证关系，切忌以管代替一切，更要防“以暴易暴”。三是缩小收入差距，推进均衡发展，是减少应急事件的重要条件。

　　“除健全、完善‘一案三制’外，应急管理要充分依靠社会力量。”鲁照旺表示，“在公共事件发生时，政府应急管理是否能取得成效，民众与政府之间的相互信任，具有决定性的作用。”

　　“由于公共事件具有危险性、紧迫性和不确定性等特征，必须及时处理，所以仅有政府的参与是不够的。”鲁照旺认为，“民众参与应急管理，可以凝集整个社会的力量，有利于社会秩序的稳定和公众对公共危机决策的认同。”

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